“其他草地”到底是农用地还是未利用地？

　　“其他草地”到底是什么地？是农用地还是未利用地？这还真是个难以一下子说清的问题，随着自然资源部《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（点开查阅）出台，问题似乎还越来越复杂越来越高深。

1. 说起地类，先拉回到40年前“一调”：出身于1984年的“81荒草地”，归属“未利用土地”。

   
   

1984年全国农业区划委员会为全国第一次土地详查（即“一调”）颁布的《土地利用现状调查技术规程》中，将城乡土地细分为耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域、未利用土地等8个一级类46个二级类。在这个规程中并无直接的“其他草地”类，在规程中，4牧草地（生长草本植物为主，用于畜牧业的土地）分为401天然草地、402改良草地、403人工草地三个二级类，8未利用土地（目前还未利用的土地，包括难利用的土地）中的“81荒草地”（树木郁闭度<10%，表层为土质，生长杂草，不包括盐碱地、沼泽地和裸土地）大致相当于后来的“其他草地”，此时虽无后世农用地、建设用地、未利用地三大类的划分，但很明显“荒草地”属于未利用地。

2.《全国土地分类》（试行）：“311荒草地”属于“未利用地”

19991月1日实施的《土地管理法》明确提出了“农用地、建设用地、未利用地”三大地类，为此，2001年国土资源部颁布《全国土地分类》（试行），将城乡土地分为3个一级类15个二级类和52个三级类。其中“14牧草地”定义及分类未变，属于“农用地”，“311荒草地”（相当于“其他草地”）定义及归属未变，仍属于未利用地。

3.2007《土地利用现状分类标准》（GB/T21010-2007）：“04草地”作为一级地类，下含“043其他草地”。其他草地属未利用地。

2007年，原国土资源部颁布《土地利用现状分类标准》（GB/T21010-2007），开展第二次全国土地调查（“二调”），共分12个一级类56个二级类。“草地”（指生长草本植物为主的土地）首次取代“牧草地”成为一级地类“，下设041天然牧草地、042人工牧草地和043其他草地，“其他草地”概念首次出现，其定义“树木郁闭度<0.1，表层为土质，生长草本植物为主，不用于畜牧业的草地 ”，与之前的“荒草地”基本一致。在该标准“A2土地利用现状分类与《中华人民共和国土地管理法》“三大类”对照表”中，“043其他草地”属于“未利用地”

4.2017《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）：与2007标准一致，其他草地仍属于未利用地。

2017年11月1日，国家质检总局、国家标准化管理委员会批准发布并实施修订后的国家标准《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）（点开阅读），将城乡土地细分为12个一级类和73个二级类。分类和定义基本与2007标准一致。“三调”最初也是使用该标准的。2017标准关于“04草地”及“其他草地”的定义、归属基本与2007标准一致，只是“04草地”的二级类增加了“0402沼泽草地”，相应的“其他草地”变为“0404其他草地”，含义中的“不用于畜牧业”调整为“不用于放牧”，在附表A1中，“0404其他草地”仍属于“未利用地”。

5.2019《国土三调分类》：“0404其他草地”含义及归属沿用2017标准，属于“未利用地”。

2019年自然资源部出台《国土三调工作分类》（2019）（点击阅读），将城乡土地细分为13个一级类和55个二级类。增加了一级地类“湿地”，相应“草地”中的“沼泽草地”划入“湿地”，但增加了“0403可调整人工牧草地”，“0404其他草地”维持不变，仍属于“未利用地”。

6.2020年《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》：

2020年自然资源部出台《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（点开阅读）采用海陆一体的分类体系，包括24个一级类、106个二级类及39个三级类。其中“草地”、“其他草地”基本维持“国土三调分类”标准，“04草地”中删除了“0403可调整人工牧草地”，“其他草地”回归“0430其他草地”，含义简化为“表层为土质，不用于放牧的草地”。该标准地类与“国土三调分类”进行了对接，基本没有变化，但未做和“三大类”对照。

7.2023年11月自然资源部《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》：“其他草地”发生重大变化，分了家，部分去了“2302后备耕地”，部分留守“0403其他草地”。

2023年11月，自然资源部印发修订后的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（点开阅读）并正式施行。在该指南中，“其他草地”发生了重大变化，从原其他草地中剔除了“可用于开发补充耕地的土地”，划入“23其他土地”，单列为“2302后备耕地”，调整后“0403其他草地”是“指天然牧草地、人工草地以外的草地，不包括可用于开发补充耕地的土地”，很明显虽仍叫“0403其他草地”，但已不是原来的“0403其他草地”了，相应地，去了“23其他土地”的那部分更名为”“2302后备耕地”，具体是“指现状为荒草地，可用于开发补充耕地的土地”，显然是原“0403其他草地”的一部分。按照指南的“附录C用地用海分类与《中华人民共和国土地管理法》“三大类”对照表”，虽都出身于原“0403其他草地”，但二者的归属截然不同，出走“23其他土地”的“后备耕地”仍维持“未利用地”归属不变，留守“0403其他草地”的部分很傲娇地变成为了“农用地”。

“其他草地”一路走来：出身于1984年“一调”的“81荒草地”（不属于“牧草地”，归属于“8未利用土地”），1999年1月《土地管理法》划分“农用地、建设用地、未利用地”三大类之后，维持原名，归属于“3未利用地”的“311荒草地”；2007年“二调”“04草地”诞生，相应“荒草地”正式更名为“043其他草地”，归属“未利用地”大类不变，2017年国标《土地利用现状分类》、2019《国土三调分类》及2020《用地用海分类指南（试行）》等均维持“二调”对“其他草地”的定义归属不变；2023年11月正式出台的《用地用海分类指南》发生重大变化，将之前我们熟知的“其他草地”分了家，少部分出走“23其他土地”的“后备耕地”，维持“未利用地”归属不变，大部分留守“0403其他草地”，但很傲娇地变成为了“农用地”。

这么看起来，“其他草地”的前世今生还真挺复杂！

元芳，你怎么看？

从上面“其他草地”一路走来的复杂历史，其实已经说到了其归属问题，说复杂也复杂，说简单其实也很简单，“其他草地”从最初出自“荒草地”到正式更名“其他草地”，再一直到2023年11月《用地用海分类指南》出台前，官方和法定意义上的“其他草地”一直都属于“未利用地”。当然，后期也有一些不同声音。

——“三调”结果：全国草地面积39.67亿亩，其中“其他草地”为7.61亿亩，占全国草地总面积的19.18%。草地面积减少较多（过去林草部门一直认为全国草原60亿亩，“三调”结果少20亿亩，草原口认为“三调”中的部分疏林地（乔木郁闭度小于0.1的疏林草地）、灌木林地（灌木覆盖度小于40%的灌草丛）、荒草地、盐碱地、裸土地（草本植物覆盖度大于5%）、沼泽等具有草原资源属性部分应纳入草原管理利用），林草部门认为“其他草地”也是“草地”，适用《草原法》，应按草原进行管理，即不属于未利用地，应纳入“农用地”管理。（草原法：草原指天然草原和人工草地，其中天然草原包括草地、草山、草坡）

——自然资源部在2022年5月用地审批系统中，将“其他草地”统计在农用地中。虽在其后具体的审批工作中，仍然按未利用地对待，但还是引起了一些管理和利用上的争议。

可能正是因为这些不同看法，特别是国家林草局的强烈异议，其官网上对“其他草地”的归属也有说法，自然资源部在今年11月正式出台《用地用海分类指南》时进行了折中和重大调整：将“其他草地”一分为二，少部分出走“23其他土地”的“2302后备耕地”，维持“未利用地”归属不变，大部分留守“0403其他草地”，但很傲娇地变成为了“农用地”。

《用地用海分类指南》出来，“其他草地”的归属明确，问题就解决了？显然不是，还有新的问题：

一是《用地用海分类指南》只是一个分类标准，并不能自动进行原“其他草地”的分家事宜，“国土三调”及年度国土变更调查的数据库、图表等成果中的“其他草地”仍是原“其他草地”，并未自动分出新“其他草地”和“后备耕地”，所以你现在去看各地数据库和图表中的“其他草地”并不能直接认定是哪部分的，到底是新“其他草地”还是“后备耕地”，到底是归属“农用地”还是“未利用地”？

原“其他草地”中可用于开发补充耕地的部分，是要经过适宜性评价才能确定的。当然，在国土三调中也做过这个专项评价，据了解国土三调评价结果“后备耕地”资源4300万亩，其中来自“其他草地”的不到3000万亩，可叠加判定原“其他草地”分家后的具体性质和归属，如果年度调查应用此指南标准，可以通过年度调查一次性变更完成。

二是绝大部分“其他草地”归属农用地，农村发展和乡村振兴空间将更为紧张，管制是否过度？参加过“一调”大致知道哪些土地会被划入“荒草地”，基本都是没被农牧业利用的荒地，叫“荒草地”也是因为哪可能一棵草都没呢？有人近期随机抽了两块其他草地，一块是公路与河滩之间的一块荒地，生长着稀稀拉拉的杂草和野草，另一块是一座小水库边上10亩左右的小山坡，长着稀稀拉拉的野草和个别野酸枣树、荆条，都没有直接用于农业，或者说就没利用，这样的地归属农用地真的好吗？当前农村发展用地空间紧张，几乎被耕地、林地、园地、草地、水域、道路、村庄填满了，唯一有点文章可做的也就是那点荒草地（其他草地）了，如果把其他草地也归入农用地严管起来，那农村真是全域严管了，三农发展、乡村振兴真的要这么全域严控吗？如能多放些到后备耕地项下就会宽松很多。

三是“其他草地”这么分家后，一方面可用于开发补充耕地的土地判定为“后备耕地”，是否与国土调查“所见即所得”原则一致？（当然，土地调查不一定局限于这个原则，应考虑权属和管理要素）；另一方面“后备耕地”应当比不可开发为耕地的部分更珍贵才对，但前者是“未利用地”，后者却反而傲娇地成为了“农用地”严加保护，总觉得哪里的逻辑有点不对。

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