从地类上看，人工种植草皮属于草地，年度国土变更调查中，按现状调查为其他草地。

“非农”还是“非粮“

既然人工种植草皮属于草地，草地是农用地，那么肯定属于“非粮化”问题，而不是“非农化”问题。

有观点认为：2020年9月10日，国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》》（国办发明电〔2020〕24号）提出；禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。依据24号文，在永久基本农田种植草皮，应属于“非农化”问题。

这就叫一知半解。此前，并没有“非粮化”这个提法。在24号文之后，2020年11月4日，国务院办公厅又专门出台了《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号），才首次正式提出“非粮化”问题。

其后的新提法是：遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。（2021年4月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过《中华人民共和国土地管理法实施条例（修订草案）》。草案强化了土地管理法的可操作性，有利于遏制耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”）

2021年11月27日，自然资源部 农业农村部  国家林业和草原局印发《《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）提出：严格管控一般耕地转为其他农用地，不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮。

从44号文、166号文可以看出，在耕地上种草皮与种树是一样的，都属于“非粮化”问题。另外，草皮属于植物，地类归为草地，显然不应属于“非农化”问题。

监管部门

耕地种植用途管控由农业农村部门负责，耕地用途管制由自然资源部门负责。在耕地上种植草皮，既涉及违反耕地种植用途管制要求，也涉及改变耕地用途，因此，农业农村部门和自然资源部门都有监管职责。同时，地方政府对耕地保护负有主体责任。

具体说，在耕地上应该种什么，不允许种什么，由农业农村部门制定基本农作物目录，负责监测监管。

2023年中央1号文件，即《中共中国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》首次提出：探索建立耕地种植用途管控机制，明确利用优先序，加强动态监测，有序开展试点。

2025年中央1号文件，即《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》提出：制定基本农作物目录，建立耕地种植用途监测体系。分类有序做好耕地“非粮化”整改，结合产业发展实际、作物生长周期等设置必要的过渡期。

2023年12月颁布的《粮食安全保障法》第六十六条规定：违反本法规定，种植不符合耕地种植用途管控要求作物的，由县级人民政府农业农村主管部门或者乡镇人民政府给予批评教育；经批评教育仍不改正的，可以不予发放粮食生产相关补贴；对有关农业生产经营组织，可以依法处以罚款。

在耕地上种植草皮，属于不符合种植用途管控要求的作物，依据《粮食安全保障法》规定，应由农业农村部门或乡镇政府履行监管查处职责。

在耕地上种草皮，属于耕地流向草地，也不符合耕地用途管制要求。耕地用途管制的主要手段，此前是必须经批准后落实耕地进出平衡（现调整为统一落实耕地占补平衡）（推荐阅读：汇编｜耕地进出平衡政策规定）。在耕地上种草皮，属于禁止性政策规定，因此自然资源部门可责令整改，但不适用落实耕地进出平衡或占补平衡。

如同此前在基本农田种树和挖塘养鱼一样，对在永久基本农田和一般耕地种植草皮，《土地管理法》《土地管理法实施条例（2021版）》《基本农田保护条例》并无明确规定，也无罚则。另外，对法律法规上”等“的理解，不可随意做列举未完的扩大性解释。因此，自然资源部门无明确的执法依据和处罚手段。

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