对建设用地供应，自然资源部印发的《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》有一些具体政策和规定，但有的已发生调整变化，需要更新。近年来，国家和地方在供地方面，又有不少新的政策规定，但比较散乱，有些政策不公开，影响执行力，容易引起不必要的猜测和误读。

主要政策走向

服务保障“三大工程”。“三大工程”‌‌即保障性住房、‌城中村改造和“‌平急两用”公共基础设施建设。2021年6月24日，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》。2023年以来，自然资源部先后出台了《关于切实做好保障性住房用地供应分类调整完善住宅用地有关政策的通知》《城中村改造国土空间规划政策指引》《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》。

重大基础设施项目和“国债”项目用地应保尽保。（推荐阅读：自然资源部关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知）调控房地产用地：一是着力盘活闲置低效房地产用地；二是适度放开高档住宅用地，满足对“好房子”需求；三是对商品房坚决去库存。四是优先安排保障性住房用地。（推荐阅读：1.观察｜目前房地产用地的政策走向  2.最新房地产用地政策及解读）盘活工业用地：主要以盘活闲置低效用地为主，提高土地集约节约利用水平。2023年9月5日，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，决定在北京市等43个城市开展低效用地再开发试点。（推荐阅读：工业用地主要政策规定 ）

严格光伏项目用地：为保护耕地，2023年3月20日，自然资源部办公厅等3部门印发《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》，对此前的“农光互补”政策全面叫停，今后光伏方阵不得占用耕地。（推荐阅读：光伏项目用地政策规定）

改革采矿用地。长期以来，采矿用地一直是个难题，由于政策原因，各地普遍形成大量违法用地。2022年11月18日，自然资源部专门出台了《关于做好采矿用地保障的通知》，但研究提出的政策主要是“以旧换新”，不切合实际，不能解决实际问题。对各地强烈要求采取的“临时用地”政策，正在修订的矿法终于破冰。（推荐阅读：采矿用地政策规定及分析）

对保障农村合理用地需求，多年来一直是短板和弱项，虽然出台了一些支持性政策，大都是“纸面政策”，实际中难以落实落地（文件：乡村振兴用地政策指南（2023年））。近年来，主要是开展全域土地综合整治试点（文件：自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知）、集体经营性建设用地入市试点（集体建设用地入市、联营（入股）相关政策）、农村宅基地制度改革试点（文件：宅基地管理制度改革相关法律政策规定）和农村乱占耕地建房专项整治工作（资料汇编｜农村乱占耕地建房专项整治），以广东为代表的一些地方探索开展了“点状供地”。（推荐阅读：什么是点状供地？）

另外，针对用地程序繁琐问题，近年来，在简化用地手续方面一直在通过整合做减法，提出多审合一、多证合一、多测合一、多验合一等，努力推动实现“交地即交证”（推荐阅读：改革｜什么是多规多审多证多测多验合一？）

弹性出让

早在2013年，原深圳前海合作区就提出“弹性”供给模式，近来年，各地也在积极探索推进建设用地弹性供应。

2021年12月21日，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出：鼓励采用长期租赁、先租后让、弹性年期供应等方式供应产业用地。优化工业用地出让年期，完善弹性出让年期制度。

2022年11月16日，自然资源部印发《关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》，对弹性供应政策统一明确了规则。

“标准地”出让

“标准地”最初是在2017年由浙江省德清县开展试点，后在全省推广。（推荐阅读：德清“标准地与一窗服务”改革试点工作）

2023年6月13日，自然资源部印发的《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）规定：按照供地即可开工的原则，支持产业用地“标准地”出让，鼓励各地根据本地产业发展特点，制定“标准地”控制指标体系。在土地供应前，由地方政府或依法设立的开发区（园区）和新区的管理机构统一开展地质灾害、压覆矿产、环境影响、水土保持、洪水影响、文物考古等区域评估和普查。依据国土空间详细规划和区域评估、普查成果，确定规划条件和控制指标并纳入供地方案，通过出让公告公开发布。

2024年7月28日，国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出：新增工业用地全部以“标准地”供应。

“带项目”招拍挂

“带项目”招标拍卖挂牌供应，也叫“带方案供应”或“带方案出让”，即土地出让前，政府将城市设计、建设工程方案、功能运营、基础设施建设要求等相关条件予以明确，作为土地出让的前提条件，纳入土地出让合同；受让人在取得土地后，必须按照合同约定的条款进行施工建设和经营，落实相关的条件和要求。

2023年5月4日，自然资源部印发《关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发 〔2023〕69号），从国家层面首次提出：对市政基础设施和标准厂房建设项目，在不违反市场公平竞争原则的前提下，可在土地供应前，由自然资源主管部门依据国土空间详细规划及土地使用标准核提规划条件，审查建设工程设计方案，按程序纳入供地方案，实施“带方案供应”。

目前自然资源部对“带方案供应”持谨慎态度，只限定在市政基础设施和标准厂房建设项目，口子开得比较小，不如上海、广东步子迈得大。

上海

2020年7月28日，上海印发的《关于上海市推进产业用地高质量利用的实施细则（2020版）》（沪规划资源用〔2020〕351号）提出：）产业项目类工业用地和产业项目类研发用地，采用“带产业项目”挂牌方式供应。标准厂房类工业用地、通用类研发用地，采用公开招拍挂方式供应，其中出让给园区平台和领军企业的，可采用“带产业项目”挂牌方式供应。

2023年11月17日，上海出台的《关于促进城市功能融合发展创新规划土地弹性管理的实施意见（试行）》（沪规划资源详〔2023〕449号），规定，对于叠加产业融合管理要求（M₀）的工业、仓储、研发用地，在满足产业、环保、安全等要求下，经产业部门认定的项目可采用“带产业项目”定向挂牌方式供地。其中，以工业为主导的，使用权出让年限按本市产业用地弹性年期进行管理。土地价格按区“三委两局”认定的产业准入建设方案确定用地比例，出让底价不低于相关底线要求。

广东

2021年7月20日，广东省政府办公厅印发《关于深化工业用地市场化配置改革的若干措施》，提出对于市场需求建议、招商引进的工业项目，由负责招商的部门或机构会同相关产业主管部门对项目的必要性、可行性、建设内容、建设规模等进行论证，提出产业准入条件、履约监管要求、产业监管协议等，由市、县自然资源主管部门纳入供地方案，实行“带项目”招标拍卖挂牌供应。

混合用地

2021年12月21日，国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（国办发〔2021〕51号）提出：支持不同产业用地类型合理转换，完善土地用途变更、整合、置换等政策。探索增加混合产业用地供给。

2024年7月28日，国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出：探索对产业链关联项目涉及的多宗土地实行整体供应。研究完善城市更新的土地和规划政策，允许土地用途兼容、建筑功能混合。

2023年6月13日，自然资源部印发的《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）提出：鼓励地方探索制定混合土地用途设定规则，依据国土空间详细规划确定主导土地用途、空间布局及比例，完善混合产业用地供给方式。单宗土地涉及多种用途混合的，应依法依规合理确定土地使用年限，按不同用途分项评估后确定出让底价。

边角地和零星地

2023年6月13日，自然资源部印发的《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）提出：对于道路绿化带、安全间距等代征地以及不能单独利用的边角地、零星用地等，确实无法按宗地单独供地的，报经城市人民政府批准后，可按划拨或协议有偿使用土地的有关规定合理确定土地使用者，核发《国有建设用地划拨决定书》或签订国有建设用地有偿使用合同。建设项目使用城镇低效用地的，可以继续按照《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）有关规定执行。

2023年9月5日，自然资源部印发的《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）规定：探索将难以独立开发的零星地块，与相邻产业地块一并出具规划条件，整体供应给相邻产业项目用于增资扩产（商品住宅除外）。对实施区域统筹和成片开发涉及的边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，经批准后进行置换，依法办理登记。（推荐阅读：新政｜建设用地可探索置换）

上海

2020年7月28日，上海印发的《关于上海市推进产业用地高质量利用的实施细则（2020版）》（沪规划资源用〔2020〕351号）提出：未划入整体转型区域和旧区改造范围的零星工业用地，经区政府批准，可按规划和产业导向，在承担相应公益责任的基础上，由原权利人通过存量补地价办理用地手续，实施转型开发。鼓励街镇与园区平台合作，组织区域内权属分散的零星存量工业用地权利人，整合土地资源，归集开发权益，统一推进零星转型、高效开发。

叠加融合管理要求

2023年11月17日，上海出台《关于促进城市功能融合发展创新规划土地弹性管理的实施意见（试行）》（沪规划资源详〔2023〕449号），主要是顺应城市功能融合需求，允许在规划编制阶段，叠加产业融合管理要求，提高规划弹性适应能力。

新产业新业态项目

吉林

2023年9月15日，吉林省自然资源厅印发《关于强化自然资源要素保障促进经济高质量发展若干措施的通知》（吉自然资规〔2023〕7号），提出：民营企业发展国家支持的新产业新业态项目，属于产品加工制造、高端装备修理的，按工业用途供地，比照工业用地价格制定出让底价。属于研发设计、勘察、检验检测、技术推广、环境评估与监测的营利性项目，按科教用途供地，地价可略高于工业用地价格，低于商服用地价格；经省政府相关部门认定的重点现代物流项目,建设用地以仓储为主,附属及配套设施不超过国家规定比例的,可按工业用地供地。

分期缴纳出让金

2024年6月，自然资源部、国家发改委印发《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》规定：在严格工程建设和资金使用监管的前提下，对于部分建筑已完工且相应建筑面积比例的土地出让价款已缴清的，经市、县 人民政府批准，可根据建筑面积占比对相应的土地办理不动产登  记等手续。确需延期缴纳的，可按规定经市、县人民政府批准， 协商调整约定的分期缴纳时间和比例，适当延迟价款缴纳时间， 最迟应在出让合同签订之日起两年内缴清。

2024年2月7日，云南省自然资源厅印发《关于加强土地要素保障支持民营经济高质量发展的实施意见》（云自然资〔2024〕2号），提出工业项目土地使用者可在规定期限内按合同约定分期缴纳土地出让价款，合同签订后1个月内缴纳出让价款50％的首付款，余款可按合同约定在两年内缴清。

交地即交证

交地即交证，目前在各地正在得到全面推广。（推荐阅读：改革｜什么是多规多审多证多测多验合一？）

2023年5月4日，自然资源部印发的《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发 〔2023〕69号）提出：对市政基础设施和标准厂房建设项目，以出让方式配置国有建设用地使用权的，国有建设用地使用权出让合同签订后，一并核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；以划拨方式配置国有建设用地使用权的，一并核发国有建设用地划拨决定书、建设用地规划许可证与建设工程规划许可证。鼓励地方探索同步发放不动产权证书，依法依规实行“交地即交证”。政策文件：汇编｜多审多证多测合一改革文件

河北

2022年7月13日，河北省7部门联合印发《推进“交地即交证”“交房即交证” 改革的指导意见》，提出“交地即交证”改革适用于土地交付时已完成地籍调查，缴清土地出让价款和相关税费，用地单位申请且符合不动产登记条件的新供地项目。“交房即交证”改革适用于房屋交付时已完成房屋竣工验收备案或联合验收，缴清相关税费，房地产开发企业和购房群众申请且符合不动产登记条件的新建商品房项目。

海南

2023年11月6日，海南省6部门联合印发《关于全面推进“交地即交证”“交房即交证”的通知》

二级市场

国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出：规范和完善土地二级市场，完善建设用地使用权转让、出租、抵押制度，支持通过土地预告登记实现建设用地使用权转让。

2019年7月6日，国务院办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，各地也都出台了配套实施办法。（推荐阅读：河北：关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见）详细阅读：土地二级市场的“八个宽松”与“四个严格”预告登记转让

即对未完成开发投资总额25%的，按照“先投入后转让”的原则，交易双方签订转让合同后办理预告登记，待达到法定转让要求时,再依法办理不动产转移登记。目前，大多数省份都提出可以预告登记转让。（推荐阅读：未完成25%投资额的土地，到底能不能转让？）2024年6月，自然资源部、国家发改委印发《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》明确：市、县自然资源主管部门对于项目投资额未达到25%的，可进行预告登记，保障受让人合法权益，在投资额达到法定条件后办理转让手续。

分割转让

2024年6月，自然资源部、国家发改委印发《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》规定：对于因规划调整、企业经营困难或破产等原因无法全部开发利用的土地，经市、县人民政府批准， 可按规定分割宗地。对于企业因经营需要不再继续开发，或无法 继续开发的部分，可分割宗地转让给其他经营主体开发利用。

2023年7月18日，天津印发《关于支持盘活存量建设项目内部分割的管理规定（试行）》（津规资登记发〔2023〕121号）

2020年7月28日，上海印发的《关于上海市推进产业用地高质量利用的实施细则（2020版）》（沪规划资源用〔2020〕351号）提出：产业项目类工业用地在满足原权利人自身需要后节余的部分，符合规划分割条件的，经规划资源部门明确分割部分的规划建设条件，产业部门明确产业准入和投入产出要求后，可通过土地交易市场，采用“带产业项目”挂牌方式，分割转让给园区平台或经产业准入的项目。（推荐阅读：上海严控产业用地转让）

2024年2月7日，云南省自然资源厅印发《关于加强土地要素保障支持民营经济高质量发展的实施意见》（云自然资〔2024〕2号），提出允许中小民营企业联合参与工业用地招拍挂，可按规定进行宗地分割。

盘活存量

国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出：推进国有企事业单位存量用地盘活利用，鼓励市场主体通过建设用地整理等方式促进城镇低效用地再开发。

2016年11月11日，原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号），该文件对如何处理各类历史遗留建设用地问题，提出分类分阶段处置的具体政策。2022年8月2日，自然资源部印发《关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号）提出：建设项目使用城镇低效用地的，可以继续按照《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）有关规定执行。2022年11月24日，自然资源部  国务院国资委印发的《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》，提出多项新的政策规定，特别是对国有企业涉地历史遗留问题给出解决方案。（推荐阅读：国企：“二调”之前的违法用地，可补办手续）

2023年9月5日，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，对建设用地供应提出不少新的政策。比如。提出探索不同用途地块混合供应，探索“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造的条件和程序。（推荐阅读：第一批｜低效用地再开发试点模式）

集体建设用地

一是列入集体经营性建设用地入市的试点地区，可以出让、出租等。

二是非试点地区和试点地区新增农地转用，按照《土地管理法》第六十条的规定，采取入股、联营等方式。

点状供地

2019年6月17日，国务院出台的《关于促进乡村产业振兴的指导意见》提出：探索针对乡村产业的省市县联动“点供”用地。近年来，已有一些省份陆续出台了“点状供地”具体政策措施。

其他供地新政

2023年6月13日，自然资源部印发的《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）提出：

优化重大基础设施项目划拨供地程序。在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的能源、交通、水利等重大基础设施项目，土地征收和农用地转用经批准实施后，直接核发国有土地使用权划拨决定书。

探索各门类自然资源资产组合供应。在特定国土空间范围内，涉及同一使用权人需整体使用多门类全民所有自然资源资产的，可实行组合供应。将各门类自然资源资产的使用条件、开发要求、底价、溢价比例等纳入供应方案，利用自然资源资产交易平台等，一并对社会公告、签订资产配置合同，相关部门按职责进行监管。进一步完善海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招标拍卖挂牌出让制度，鼓励探索采矿权和建设用地使用权组合供应方式。（推荐阅读：采矿用地政策规定及分析）

优化地下空间使用权配置政策。实施“地下”换“地上”，推进土地使用权分层设立，促进城市地上与地下空间功能的协调。依据国土空间总体规划划定的重点地下空间管控区域，综合考虑安全、生态、城市运行等因素，统筹城市地下基础设施管网和地下空间使用。细化供应方式和流程，探索完善地价支持政策，按照向下递减的原则收缴土地价款。城市建成区建设项目增加公共利益地下空间的，或向下开发利用难度加大的，各地可结合实际制定空间激励规则。探索在不改变地表原有地类和使用现状的前提下，设立地下空间建设用地使用权进行开发建设。（推荐阅读：城市地下空间开发利用管理规定）

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