耕地占补平衡新政下的思考
一、耕地占补平衡政策背景与意义耕地，作为粮食生产的根基，其重要性不言而喻。我国以占全球 9% 的耕地，肩负着养活近 20% 世界人口的重任，耕地保护始终是关系国计民生的关键议题。耕地占补平衡政策应运而生，自 1998 年《土地管理法》修订正式确立以来，在遏制耕地无序减少、保障建设合理用地、推动耕地总量平衡等方面发挥了不可替代的作用。在过往，大量建设项目对耕地的占用曾使我国耕地面积急剧缩减，威胁到粮食安全底线。占补平衡政策要求建设占用多少耕地，就必须补充数量相等、质量相当的耕地，以此约束建设行为，确保耕地总量稳定。历经多年实践，该政策有效抑制了盲目占地冲动，为经济社会发展提供了坚实的土地资源支撑。步入新时代，耕地保护形势发生了深刻变化。一方面，第三次全国国土调查揭示出耕地流失的多元复杂态势，除了传统的非农建设占用，农业结构调整、造林种树等因素致使大量耕地流失，耕地保护面临的挑战愈发严峻。另一方面，随着多年高强度开发，耕地后备资源日益稀缺，且多处于生态敏感区域，开发利用受到严格限制，依靠传统开垦方式补充耕地愈发艰难。在此背景下，改革完善耕地占补平衡制度迫在眉睫，成为守牢 18 亿亩耕地红线、保障国家粮食安全的必然选择。
二、耕地占补平衡新政策核心内容1.“大占补” 格局重塑传统耕地占补平衡主要聚焦于非农建设占用耕地的补偿，而新政策实现了重大突破，将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入管理范畴，从 “小占补” 迈向 “大占补”。这意味着，无论是何种原因导致的耕地减少，都必须严格落实占补平衡责任，全面织密了耕地保护网络。补充耕地来源也得到极大拓展。盐碱地等未利用地、低效闲置建设用地，以及适宜恢复为优质耕地的园地、林地、草地等其他农用地，均被统筹纳入补充耕地的 “资源库”。尤其是 “三调” 数据显示的 8700 多万亩具备恢复潜力的农用地，为补充耕地提供了新的资源方向，在尊重农民意愿和保障合法权益的前提下，合理有序推动其恢复为耕地，对于稳定耕地总量、优化耕地布局意义重大。2.“以补定占” 机制确立新政策建立起以省域耕地总量动态平衡为核心的占补平衡新机制，强化 “以补定占” 管理。以省域内稳定利用耕地净增加量作为下一年度非农建设允许占用耕地的规模上限，从源头上把控耕地占用规模。例如，某省经过一年的努力，通过耕地恢复、提质改造等措施，实现稳定利用耕地净增加一定面积，那么下一年度该省非农建设可占用耕地的规模便以此为限，倒逼地方政府积极主动开展耕地保护与补充工作，扭转以往先占后补、占多补少的被动局面。3. 质量管控全面强化质量是耕地的生命线，新政策将补充耕地质量提升至前所未有的高度。在补充耕地方式上，明确坚持 “恢复优质耕地为主、新开垦为辅” 的原则，优先将平原和低坡度地区从耕地中流出的园地、林地、草地等恢复为耕地，这些区域光热水土条件优越，恢复后的耕地质量更有保障。同时，要求补充耕地必须达到高标准农田建设要求，实现长期稳定利用。严格的验收审查机制是保障耕地质量的关键防线。县级以上地方农业农村主管部门承担起补充耕地质量鉴定职责，只有质量达标的耕地才能通过验收。此外，还建立了完善的补充耕地后续管护、再评价机制，确保补充耕地质量在长期使用中不下降。比如，规定补充耕地主体必须在一定期限内持续开展地力培肥，相关部门定期对耕地质量进行跟踪评估，对管护不力导致质量下滑的主体采取惩戒措施。4. 责任与激励机制协同新政策构建了 “国家管总量、省级负总责、市县抓落实” 的分级负责、职责明确、监管有力的耕地占补平衡责任机制。国家层面把控全国耕地总量，省级政府对本区域耕地保护全面负责，市县政府具体落实各项保护与补充任务，层层压实责任，确保耕地保护政策落地生根。实施耕地保护经济奖惩机制，对积极补充耕地、耕地保护成效显著的主体给予经济奖励，如资金补贴、项目优先支持等；对违法占用耕地、未落实占补平衡责任的行为，以 “零容忍” 态度严肃查处，提高违法成本。同时，将耕地占补平衡纳入省级党委和政府耕地保护和粮食安全责任制考核的重要内容，对突破耕地保护红线等重大问题，实行严肃问责、终身追责，从制度层面保障耕地占补平衡政策的有效执行。
三、新政策带来的积极影响1. 稳定耕地总量，保障粮食安全根基“大占补” 格局的构建，使各类耕地占用行为无一遗漏地纳入监管，全面遏制了耕地流失的多元渠道。“以补定占” 机制促使地方政府主动挖掘耕地补充潜力，积极开展耕地恢复、整治等工作。近年来，一些省份通过推进园地、林地复垦，新增了大量优质耕地，实现了耕地总量的动态稳定增长。耕地总量的稳定为粮食种植面积提供了坚实保障，充足的耕地是稳定粮食产能、确保粮食安全的基础，能够有效应对人口增长、粮食需求刚性增加的挑战。2. 优化耕地布局，提升农业生产效益新政策推动园林地 “上山”、耕地 “下山”，引导农业用地回归到与自然条件相匹配的布局。以往在山区开垦的劣质耕地，因耕种条件差、产出低，逐步被调整为适宜的林地或园地；而平原和低坡度地区的优质耕地得到有效恢复和集中连片整治，形成规模化、标准化的农田。这种布局优化，一方面契合了农业生产对土地条件的要求，便于机械化作业、灌溉设施铺设等，降低生产成本，提高农业生产效率；另一方面，促进了农业产业结构的合理调整，不同区域能够根据自身土地优势发展特色农业，提升农产品品质和市场竞争力，推动农业高质量发展。3. 保护生态环境，促进可持续发展传统耕地补充方式中，对宜耕后备资源的过度开发，破坏了大量生态脆弱区域的植被和生态系统，引发水土流失、土地沙化等生态问题。新政策以恢复优质耕地为主，减少了对生态敏感区域的扰动，杜绝了盲目开垦造成的生态破坏。同时，通过优化耕地布局，使耕地与林地、草地等生态用地形成合理的生态格局，有利于构建稳定的生态系统，发挥生态用地的生态服务功能，如涵养水源、调节气候、维护生物多样性等，实现耕地保护与生态环境保护的协同共进，促进经济社会的可持续发展。4. 规范指标管理，提升资源配置效率新政策对补充耕地指标调剂进行严格规范，建立统一的管理平台，实行公开透明的调剂机制。调剂资金纳入预算管理，杜绝了以往指标交易中的暗箱操作、价格混乱等问题。这使得补充耕地指标能够在更大范围内实现合理配置，资源稀缺地区可以通过规范的调剂获取所需指标，保障重大项目建设；而耕地资源丰富、补充耕地成效显著的地区则能够通过指标交易获得经济收益，进一步激发地方政府开展耕地保护和补充工作的积极性。同时，规范的指标管理有助于提高土地资源的整体利用效率，避免因指标错配导致的资源浪费，推动土地资源向高效益、高价值领域流动。
四、新政策实施面临的挑战1. 利益协调难度大农用地布局调整涉及多方利益主体，协调难度极大。从土地发包方的村集体，到承包方的农户，再到实际经营者，不同土地利用方式的经济效益差异巨大。例如，在一些水果种植区，果园的亩均收益可能数倍于种粮收益，当进行 “退园还耕” 时，农户面临着直接的经济利益损失，抵触情绪较强。而且，耕地与林地、园地在土地征收补偿标准、承包期限等方面存在显著差异，地类调整会引发资产价值变化、承包关系变更等一系列复杂问题。此外，部分地区耕地、园地等已流转给现代农业经营主体，流转合同的变更或解除涉及复杂的法律和经济纠纷，若利益协调不当，将严重阻碍新政策的实施。2. 产权调整复杂新政策对补充耕地的可持续经营利用提出了严格要求，需要结合现代农业发展落实耕作主体。然而，“即可恢复耕地” 和 “工程恢复耕地” 在恢复耕地功能过程中，传统分散承包的经营权模式难以适应规模化、机械化的现代农业需求。以某地区为例，在推进耕地恢复项目时，涉及众多分散的农户承包地，要实现集中连片整治和规模化经营，需对原有承包经营权进行重新调整和整合。但在实际操作中，由于农户对土地权益的敏感性，以及缺乏成熟的产权调整机制，导致产权调整进展缓慢，影响了耕地恢复项目的实施进度和效果，也难以确保补充耕地的长期稳定利用。3. 部门协同障碍耕地占补平衡工作涉及自然资源、农业农村、林业、财政等多个部门，各部门职责交叉、管理目标存在差异，导致协同难度较大。在实际工作中，自然资源部门侧重于土地利用规划和耕地数量管控，农业农村部门关注耕地质量提升和农业生产，林业部门则以林地保护和生态建设为重点，部门间在耕地与林地、园地的地类认定标准、管理政策上存在不一致。例如，在一些地区推进耕地恢复项目时，自然资源部门认定为可恢复耕地的地块，林业部门却认为涉及林地保护，双方意见分歧导致项目停滞。而且，不同部门在资金投入、项目审批等方面缺乏有效协调，难以形成工作合力，制约了新政策的顺利推进。4. 地方执行压力新政策对耕地占补平衡提出了更高要求，地方政府面临着巨大的执行压力。在耕地后备资源匮乏的地区，寻找合适的补充耕地来源难度极大，既要满足新增耕地的数量要求，又要确保质量达标，任务艰巨。同时，严格的 “以补定占” 机制限制了非农建设占用耕地规模，一些地方在保障重大项目建设用地与落实占补平衡之间难以平衡。此外，耕地保护和补充工作需要大量资金投入，包括土地整治、地力培肥、后期管护等方面，而部分地方财政紧张，资金缺口较大，影响了政策执行的效果和力度。
五、推进新政落实的对策建议1. 构建公平合理的利益补偿机制建立健全利益协调和补偿机制，是化解利益冲突、推动政策实施的关键。政府应设立专项补偿资金，对因耕地占补平衡政策实施导致利益受损的农户和经营主体进行合理补偿。补偿标准应综合考虑土地原用途收益、预期损失、转型成本等因素，确保补偿的公平性和合理性。例如，对于 “退园还耕” 的农户，可根据果园前三年平均收益给予一定年限的经济补偿，帮助其顺利实现农业产业转型。同时，通过产业扶持政策，引导农户发展高效农业、特色种植养殖等，提高耕地经营收益，弥补因土地用途调整造成的损失。此外，在土地征收补偿中，进一步完善不同地类的补偿标准体系，确保地类调整后各方利益得到妥善保障。2. 创新农用地产权制度探索适应现代农业发展的农用地产权调整模式，为耕地占补平衡提供制度保障。在坚持农用地 “三权分置” 的基础上，鼓励地方创新实践。例如，推行 “确权确股不确地” 模式，将农户的土地承包经营权量化为股权，入股到农村集体经济组织或农业经营主体，由其统一经营管理，农户按股分红。这种方式既保障了农户的土地权益，又实现了土地的集中连片经营，提高了土地利用效率。同时，建立健全土地流转服务平台，规范土地流转程序，加强对流转合同的管理和监督，为产权调整和土地流转提供便捷、高效的服务。此外，完善相关法律法规，明确产权调整过程中的各方权利义务，为产权创新实践提供法律依据。3. 强化部门协同合作建立跨部门协调联动机制，打破部门壁垒，形成工作合力。成立由政府主要领导牵头，自然资源、农业农村、林业、财政等多部门参与的耕地占补平衡工作领导小组，负责统筹协调政策实施中的重大问题。制定详细的部门职责分工和协同工作流程，明确各部门在耕地占补平衡工作中的具体任务和责任。例如，自然资源部门负责土地规划、指标管理和项目监管；农业农村部门承担耕地质量鉴定、地力培肥指导和农业产业规划；林业部门做好林地保护与利用规划，协助开展林地与耕地的统筹协调；财政部门保障资金投入和资金使用监管。加强部门间的信息共享和沟通交流，建立定期会商制度，及时解决工作中出现的矛盾和问题，确保政策执行的连贯性和一致性。4. 提升地方政策执行能力加大对地方政府的支持力度，缓解其政策执行压力。中央和省级政府应通过财政转移支付、专项奖补资金等方式，帮助地方解决耕地占补平衡工作中的资金难题。例如，设立耕地保护专项奖励资金，对耕地保护成效显著、占补平衡落实到位的地方政府给予奖励，激励地方积极开展工作。
加强对地方的技术指导和培训，组织专家团队深入基层，为地方提供耕地资源调查评估、土地整治规划设计、耕地质量提升等方面的技术支持，提高地方政策执行的科学性和精准性。同时，完善考核评价机制，科学合理设置考核指标，充分考虑地方实际情况，对因客观条件限制导致工作难度较大的地区，给予适当的政策倾斜和考核弹性，减轻地方政府的工作压力，确保新政策在地方得到有效落实。
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