关于政协第十四届全国委员会第一次会议第00631号（资源环境类039号）提案答复的函

民盟中央：

　　你们提出的《关于整顿临时用地乱象落实“藏粮于地”战略的提案》收悉。提案所提建议对于规范临时用地管理具有重要参考价值。经商财政部，现答复如下：

　　一、相关工作背景

　　临时用地管理制度是《土地管理法》规定的重要制度之一。加强临时用地管理，有利于切实加强耕地保护，促进节约集约用地。

　　原《土地管理法》规定建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。根据土地权属，土地使用者与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。原《土地管理法实施条例》要求建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。2021年修订后，《土地管理法实施条例》对临时用地的范围、审批、期限、恢复要求等做出了新的规定，临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门批准，期限一般不超过两年；建设周期较长的交通、水利、能源等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年。

　　依据法律法规，临时用地审批权限和监管责任主要在市、县自然资源主管部门。从地方实践看，近年来确实有一些地方在执行法律法规过程中，存在着临时用地范围界定不规范、违规审批、复垦不到位、监管机制不完善等问题，有的甚至触碰到了耕地保护红线。

　　二、我部开展的相关工作

　　为贯彻落实党中央、国务院决策部署，针对近年来一些地方暴露出的临时用地不临时、侵占耕地红线等亟待规范整治的问题，我部高度重视，多次调查研究，积极采取措施，重点做了三方面工作：一是印发部门规范性文件加强全方位管理。2021年11月，我部印发《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号，以下简称2号文件），从界定临时用地使用范围、明确选址要求和使用期限、规范审批、落实临时用地恢复责任、严格监管等方面作出了详细规定。二是贯彻党的二十大和中央经济工作会议精神积极做好要素保障。2023年6月，我部印发《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号），进一步优化临时用地政策，规定“直接服务于铁路、公路、水利工程施工的制梁场、拌合站，需临时使用土地的，其土地复垦方案通过论证，业主单位签订承诺书，明确了复垦完成时限和恢复责任，确保能够恢复种植条件的，可以占用耕地，不得占用永久基本农田”。三是明确政策要求实现临时用地全方位监管。针对各地实践中存在的数据衔接缺失、存量临时用地使用监管责任不到位、临时用地期满后续利用政策不明确、审批信息与监管落实不够等问题。2023年7月6日，我部印发《自然资源部办公厅关于加强临时用地监管有关工作的通知》（自然资办函〔2023〕1280号，以下简称1280号文件），在2号文件基础上，明确全面实现临时用地上图入库、加快存量临时用地信息补录、做好临时用地政策衔接、强化临时用地监管，进一步加强临时用地监督与管理。

　　三、所提意见落实情况

　　（一）关于“建立临时用地指标体系，把好前期预防关”。

　　临时用地主要包括建设项目施工和地质勘查两种类型，具体范围包括近二十种类型。从掌握的情况看，在项目具体建设过程中，根据项目建设规模、使用面积大小不一，大的临时用地面积有上百公顷、小的几公顷。针对临时用地指标体系难以建立的问题，2号文件抓住临时用地应具有“可恢复性”特点，从严格界定临时用地范围、提升占用耕地审批层级、落实恢复责任、严格监管等方面加强管理。一是严格界定临时用地范围。明确要求“与建设项目施工、地质勘查等无关的用地，使用后无法恢复到原地类或者复垦达不到可供利用状态的用地，不得使用临时用地”。二是提升审批层级，严格保护耕地。明确“涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或市级以上自然资源主管部门负责审批。不得下放临时用地审批权或者委托相关部门行使审批权”。三是进一步完善复垦规定。要求“严格落实临时用地恢复责任，临时用地期满后应当拆除临时建（构）筑物，使用耕地的应当复垦为耕地，确保耕地面积不减少、质量不降低；使用耕地以外的其他农用地的应当恢复为农用地；使用未利用地的，对于符合条件的鼓励复垦为耕地”。四是全方位加强临时用地批准、使用、复垦监管，建立倒逼机制。提出“按年度统计，县（市）范围内的临时用地，超期一年以上未完成土地复垦规模达到应复垦规模20%以上的，省级自然资源主管部门应当要求所在县（市）暂停审批新的临时用地，根据县（市）整改情况恢复审批”。建立临时用地信息系统，加强与年度变更调查、卫片执法检查衔接。建立定期抽查和定期通报制度，部、省两级加强定期抽查。强化信息公开，对不按规定批准、使用，不按期复垦的，以及形成违法用地后查处等情况，向社会公开通报。五是加强对规模偏大的临时用地监管。1280号文件要求“省级自然资源主管部门定期梳理分析单个项目临时用地规模明显偏大、未按期完成土地复垦等异常情形，监督临时用地审批信息公示情况，及时发现苗头性问题并督促整改”。

　　（二）关于“用好土地复垦保证金机制，守好中期管理关”。

　　你们提到的“土地复垦保证金”，在《土地复垦条例》《土地复垦条例实施办法》中表述为“土地复垦费用”。

　　现行的《土地复垦条例》《土地复垦条例实施办法》对土地复垦费用作出了相关规定。一是明确费用来源。《土地复垦条例》明确规定，土地复垦义务人应当按照土地复垦标准和国务院国土资源主管部门的规定编制土地复垦方案，土地复垦方案应当包括土地复垦工程和投资估（概）算、土地复垦费用的安排等内容。《土地复垦条例》第十五条规定“土地复垦义务人应当将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资”。二是要求足额预存费用。《土地复垦条例实施办法》第十六条规定“土地复垦义务人应当按照土地复垦方案确定的资金数额，在土地复垦费用专门账户中足额预存土地复垦费用”。三是明确费用缴纳方式。《土地复垦条例实施办法》第十九条规定“土地复垦费用预存实行一次性预存和分期预存两种方式”“生产建设周期三年以下的项目，应当一次性全额预存土地复垦费用”“生产建设周期在三年以上的项目，可以分期预存土地复垦费用，但第一次预存的数额不得少于土地复垦费用总金额的百分之二十。余额按照土地复垦方案确定的土地复垦费用预存计划预存，在生产建设活动结束前一年预存完毕”。从法律规定看，关于土地复垦费用预存国家没有统一标准，具体办法由相关省份自行制定。四是严格支取使用。《土地复垦条例实施办法》第二十一条规定土地复垦义务人应当按照土地复垦方案确定的工作计划和土地复垦费用使用计划，向损毁土地所在地县级自然资源主管部门申请出具土地复垦费用支取通知书，凭土地复垦费用支取通知书，从土地复垦费用专门账户中支取土地复垦费用，专项用于土地复垦。

　　对于你们提出的严格土地复垦费用缴纳、支取建议，目前，地方上有不少创新的做法，如在临时用地审批手续批复前要求项目单位一次性足额预存土地复垦费用；根据占用不同地类设置土地复垦费用缴纳标准；严格制定退还程序，由自然资源主管部门会同农业农村主管部门验收合格后方可退还土地复垦费用等。为确保复垦义务落实，1280号文件也提出“在确保临时用地土地复垦落实的前提下，地方可以探索使用银行保函预存土地复垦费用”。

　　（三）关于“严肃查处失信违规行为，强化后期处置关”。

　　对于你们提出的“严肃查处失信违规行为，强化后期处置关”的建议，我们认真进行了研究，根据《全国公共信用信息基础目录（2022年版）》和《全国失信惩戒措施基础清单（2022年版）》规定，除法律、法规或者党中央、国务院政策文件另有规定外，公共管理机构不得将本目录以外的信息纳入信用记录；不得超出本清单所列范围采取对相关主体减损权益或增加义务的失信惩戒措施。我部重点在加强临时用地监督与管理方面，完善政策措施，加大工作力度。近期出台的1280号文件在2号文件监管措施基础上，从三个方面进一步严格了监管措施：

　　一是要求全面实现临时用地上图入库。市、县在临时用地经依法批准后20个工作日内，通过系统将临时用地信息上图入库。严格临时用地信息认定，规定临时用地日常监管和土地卫片执法、自然资源督察、国土变更调查等工作中涉及临时用地的，以系统信息为基本依据。对没有上图入库或经核查不属于临时用地的，不予认可为临时用地。二是要求加快存量临时用地信息补录。以2021年年度变更调查认定的临时用地图斑为底数，由地方根据目前临时用地状况分类研究处置，该上图入库的及时补充上图入库；属于实际已经修建永久性建（构）筑物的，不再补录信息，由地方纳入违法用地进行处理。三是强化监管责任。省级自然资源主管部门负责检查把关临时用地上图入库信息，确保信息填报及时准确。发现违法违规审批临时用地或者批后改变临时用地用途修建永久性建（构）筑物等问题的，要严肃依法依规进行查处，并在系统中核销临时用地信息。我部将加强日常监督抽查，对于问题突出的省份公开通报。

　　四、下步工作考虑

　　我部将积极做好以下几个方面工作：一是做好《土地复垦条例》《土地复垦条例实施办法》修订研究工作，充分吸收各有关方面的意见，完善土地复垦费用缴存管理的相关制度。二是跟踪2号文件和1280号文件实施效果，开展临时用地信息系统填报信息定期抽查，对存在违规审批、复垦不到位等问题给予公开通报，并严肃依法依规进行查处，确保恢复责任落实到位，坚决守住耕地保护红线。三是完善临时用地信息系统，优化系统设置，通过信息化手段系统全面掌握各地临时用地情况，及时发现苗头性问题并督促整改。四是适时共同组织临时用地有关调研，及时了解存在的问题，吸收地方好经验好做法。

　　感谢你们对自然资源管理工作的关心，希望继续支持我们的工作！

转载自：自然资源部 如有侵权，请联系删除