自然资源工作关联性强，一环套一环。从建设发展角度，建设项目测绘、调查监测、空间规划、用地预审与选址、用地报批、征地拆迁、土地储备、土地出让、规划许可、土地核验和规划核实、不动产登记等整个流程相互关联，一个环节影响后续环节，一个错误会导致后续连环的错误。从耕地保护角度，调查监测的成果，与制定耕地保护目标、规划期耕地保有量、永久基本农田数量及布局息息相关，同时调查监测年度变更成果，与耕地占补平衡、耕地保护各项考核紧密关联。

  一、问题与现象  《土地管理法》规定：“国家实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。法律授予自然资源部门用途管制，即从农用地变更为建设用地的管制，从集体土地征收为国有土地的管制。管制的前提，就要确定现状哪些是农用地，规划哪些是建设用地，管制手段就是农用地变更为建设用地审批。笔者认为，对于确定现状土地分类的国土调查，确定规划用途的国土空间规划是自然资源最基础的核心工作。所有自然资源的管理工作，都围绕现状地类和规划开展，以地类确定管理部门、管理方式、程序。而审批围线规划，所以自然资源管理工作需要系统思维，如果前一环出现问题，后面环节就都受影响。笔者列举一些现象，看是否有同感。

1. 国土调查地类的一些现象和影响。如果把一块存量建设用地在国土调查时调成了耕地，会有哪些影响？如果是一块存量的建设用地，在一调、二调都是建设用地，但在三调时调成了耕地，就没有那么简单了。在三调成了耕地，在“三区三线”划定时就有可能划为永久基本农田（简称永农），就无法再进行建设。如果划成了永农，按“三线”不重叠的原则，就不能划入城镇开发边界，在空间规划里不能规划为城镇或村庄建设用地。如果没有划成永久基本农田，在有土地证或不动产权证，或有农地转用审批情况下，可以用合法的用地手续或者权属证书举证后进行建设，但如果不能合法举证，三调是耕地就只能按耕地进行农用地转用报批，涉及耕地在报批时就要交耕地开垦费，耕地占用税，新增建设用地有偿使用费等。如果划为永农，征地补偿就按征收耕地标准倍数，耕地与建设用地的征地补偿也不一样。如果没有审批被卫片图斑监测到，就要按占用耕地认定违法用地。如果进入土地违法案件处理程序，占用耕地达到10亩或永农5亩以上的，那还涉及移送公安机关追刑责。如果把一块存量建设用地在国土调查时调成了林地，林业部门的使用林地许可与林木砍伐许可就变为农用地转为建设用地的前置。从上述假设中可以看出，国土变更调查地类是最基础的数据，涉及规划，永久基本农田耕地保护、用途管制、卫片执法、自然资源违法案件的查处、征地拆迁补偿等一系列自然资源管理行为。地类调查错误会造成一系列的麻烦，与自然资源后续的各种管理行为相互关联、相互影响。往往这种问题在现实中还较为突出，特别是图斑地类界线，有的公路路基放坡没有划入公路用地图斑，而划入了与之相邻的耕地图斑；有的居民区待建设土地上居民种点菜也划为了耕地，这种因为调查错误或调查地类认定与民众存在的差异所带来的一系列的管理上的问题，如果得不到及时的纠正就会对地上的任何土地利用行为产生影响而影响到土地权利人，所以群众就会反响大。去年自然资源部虽然发布了文件说可以在管理上即报即审，但所有自然资源管理上面都是以年度变更的数据为基础。2. 空间规划的一些现象和影响。当前县一级国土空间规划基本都已批完，但镇一级总体规划还在编制或审批过程。按照土地利用总体规划的思路，规划期控制指标是国家-省-市-县-乡从上至下逐级分解，而划定数量和布局则是乡-县-市-县-国家从下至上汇总。 而城乡规划是总体规划、专项规划、详细规划。一是规划何时能完成，管制依据是什么？建立国土空间规划体系，编来编去，折腾来折腾去，规划期过去近5年，总规都没编完批完，控规也还没批，看看这几年我们的规划管控的要求，2021年开始以上轮规划管控，后因上轮规划过期，很多项目又不符合规划，项目报批又需要符合规划，就不停的请第三方做调规方案，一个项目调规方案费用几万上十万，又是编、又是调、又是审，又是更新系统，县政府、市政府、省政府层层发文，一个方案下来时间最少半年，社会怎么理解？后来又实行承诺制，承诺纳入空间规划。2022年划了“三区三线”后又以“三区三线”为依据，2023年又以审核通过的县级国土空间规划为依据，这样不停变化的系统内部管控规则，社会怎么理解？控规没编完，又不停的强调具体地块的规划条件要按控规，控规是规划条件的法定依据，没有控规又怎么给规划条件？而编后的总体规划，城镇开发边界内的又没有达到原来城镇规划的深度，城镇开发边界外又没在达到原来土地利用总体规划的深度。二是城镇开发边界外村庄规划有多少作用？总规编完后乡村地区建设用地布局也查不出，以村庄规划，而村庄规划从规划职能在住建部门时就开始编，改了无数次，规划控制指标从上而下都没下来，编的村庄规划会与上位规划相衔接？而改来改去的规划，引用评审时一位支部书记的发言：“永农划到了90%，山又划为了生态红线，村民建房建哪里？按自然资源部印发的《乡村振兴用地政策指南（2023年）》新编县乡级国土空间规划应安排不少于10％的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。省级制定土地利用年度计划时，应安排至少5％新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地，村庄建设用地不新增，乡村振兴项目怎么落地？规划编了什么用？还不就是个现状。三是城镇开发边界外与土地征收的问题。纳入城镇开发边界范围内，按城镇用地进行用途管制。而在城镇范围外允许布局的零星城镇用地，譬如国道旁加油站，这类商业用地，纳入了城镇开发边界，但又不是公共利益需要，又能否纳入成片开发方案？能否征收？四是划入城镇开发边界内的集体土地农民建房问题。划入城镇开发边界范围内的且不计算新增规模的现状农居点等在城镇周边范围的很多纳入了城镇开发边界，这些划入了城镇开发边界的农村村民建房怎么搞？当然，政策是不允许建，但现实摆这里的矛盾怎么处理？五是城镇开发边界规模与城乡建设用地增减挂钩规模问题。使用城乡建设用地增减挂钩指标，布局又在城镇开发边界内，既用了挂钩指标，又占了城镇开发边界的新增规模（详见原创 | 城镇开发边界规模与城乡建设用地增减挂钩指标关系的思考）。3. 规划行政审批的一些现象和影响。机构改革设立行政审批局，要求“三集中三到位”，所有有行政审批职能单位和审批人员入驻政务中心或市民之家之类的场所，建立了“全国一体化在线政务平台”，即行政许可事项互联网受理平台。单位行政审批职能集中到一个科室，审批人员也集中到一个部门。自然资源部要求实行空间规划和用途管制全生命周期"一张图"管理，实行规划许可都必须在一个平台备案、配发监管号。湖南省为了对建设报批报建审批实行全过程监管，建立从立项、用地预审和选址、用地许可、建设工程规划许可、施工图审查、施工许可、联合验收等整个流程的备案审批监管系统。站在用地人角度，从“全国一体化在线政务平台”上传资料，又要在“湖南省工改系统”上传资料。在审批人员的角度，用地预审和选址意见书，在“湖南省自然资源用地报卷系统”填报后获取电子监管号，且还要按受理、审查、复核、审批共4个人员各账号完成审批；又需要在“全国规划许可‘一书三证’业务用途管制监管系统”填报获取电子监管号(网上统一管理、统一配号、统一制证)，且还要按受理、审查、复核、审批共4个人员各账号完成审批；还要在“湖南省工改系统”进行审批，一个事项至少录入3个系统。而各级审计、督察、巡查、纪监部门查案都需要提供备案的纸质，最终每个审批事项还要一套纸质件存档。改革的目的是方便群众，高效便捷，如果同一审批事项需来回在不同主管部门之间所开发的系统中录入、备案，怎么能提升效率，方便群众，怎么能让办事群众满意？

  二、几点建议  这些例举仅是平常工作中的一部分问题，究其原因，是在制定管控政策和规则措施时缺乏系统性和统筹性，没有系统的考虑相互之间内在联系与相互影响和统筹考虑各职能内设机构完善各项政策措施，而是在实施中出现问题后不断的打补丁，这对于执行政策的下级机构或行政相对人是极为不利的。1. 制定政策的统筹性、系统性、延续性。政策的变动和延续性是投资决策依据，正因为各环节相互关联，所以在制定操作管控政策文件时，就必须要有系统思维，统筹考虑某环节的管控措施的变化对后续管理环节影响以及与之前政策冲突，并需要同步评估对后续环节的政策更新，这不仅需要系统的政策逻辑思维，更需要统筹和调度自然资源各职能分布在的各内设机构，强化系统性、关联性、协调性，要统筹制定自然资源管理的思维导图，明晰各项工作的关联，不能只管一节只管一面，文件的出台对原来哪些文件规定的事情产生实质的影响，是否衔接后续的文件是否需要与新制定的文件相配套而更新。所以这才是行政管理部门行政作为的表现。也是行政相对人最为关心的问题。譬如如说我们城镇开发边界的划定与增减挂钩项目规模问题；年度变更按“所见即所得”更机制与规划联动的问题；卫片执法地类认定与土地违法案件查处中地类认定的问题等。2. 建立有效容错纠错机制。一是不能以内部规定用于对外的行政行为。譬如说，在农用地转用审批时地类的认定与追溯，不应该是地类就高不就低，追溯是园地就是园地，林地就是林地，对附带属性的即可恢复、工程恢复又按照耕地去管理，对外的行政行为是否合适。二是要用制度规范自由裁量。对用地报批地类追溯、用地审批程序和要求、产业政策的界定、城镇边界外允许布局的零星城镇用地及规模等，对于法定职责的行政行为“法无授权不可为”，对范围的界定与裁量要有明确的标准，而不能是审批人员说行就行，说不行就不行的自由裁量。三是主动纠错要有实效。二调采取从下至少调查地类，而三调以从上至下判定地类，对内业判定没有疑虑的地类与实地不符的，反倒修改要现场举证，那对于技术单位来说多一事不如少一事，不改错不少些事。而对于在日常管理和群众发现的经核实不属人为的改变地类确属于调查错误的地类，应建立便于纠错的快捷程序和要求，解决调查错误而对管理相对人带来的影响，而不是即便是承认错了也还要按错的去管控的霸权思维。对于用途管制监管应从用地预审与选址立项、农用地转用与征收、供地、不动产证、规划许可、土地和规划核验等在同一平台建立不同模块、相互对应、相互关联，实现全过程“一张图”监管。3. 摆脱对技术依赖的技术思维。我们应该把一些日常管理的工作，比如说我们的日常变更。应该属于日常的管理工作。而不应该把它搞成了技术工作。就是每变更一个图斑，就需要技术单位才能完成的事情。就比如说在农村种田，我自己会种田只在忙不过来的时候我才请人帮下忙。而不是我什么都不会全要靠请人，这样成本高了就宁愿不种了。变更调查也是一样，在当前地方财政“三保”过紧日子情况下，未来用于支付第三方技术费用会越来越困难。从近些年仅调查监测和空间规划，每个县技术费用近千万。自然资源管理大部分技术工作全部要委托第三方来完成，是能力不足的风险，还是有其他原因？而设立了很多的调查、评估、方案、调规等专项技术工作，又是否真的需要？又起了多少作用？还是有其他原因？作者简介：郭云，男，1981年生，现供职于湖南某县自然资源局，高级工程师，二级建造师，二级造价师。1999年参加工作，先后在乡镇、土地整理、耕地保护、人事教育、测绘、不动产登记、工程规划、行政审批、法规督察等部门工作，对耕地保护、土地开发复垦整治、全域土地整治项目、土地指标类项目全过程运作、不动产登记、建设工程项目全流程报批报建、空间规划、调查监测、卫片执法等方面有较为丰富的工作经历和经验。2023年10月创建“土地人”公众号，已撰写60余篇原创文章，其撰文以表述现实为基础，用以反映自然资源政策在基层落实的实际情况，以利于政策制定决策者在制订相关政策时更结合基层实际和更多保护群众利益。

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