对耕地占补平衡新政的理解与建议何  群

日前，《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》发布，从调整完善占用耕地补偿制度、改进占补平衡管理方式、强化补充耕地管理、严格补充耕地指标调剂和加强政策管理等多方面明确了改革的方向，旨在建立一个以国家控制耕地总量、省域统筹耕地动态数量和质量平衡为核心的占补平衡新机制。落实新政策的具体管控模式、方法、路径还待各省结合省情明确。针对占补平衡，提出一些个人理解与建议，供参考。

1. 实施范围的调整。新的政策将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地的行为统一纳入耕地占补平衡管理，将耕地的占补平衡与进出平衡政策合并管理。但政策也强调了对非农建设补充耕地的报备管理，要求将禀赋良好、集中连片、耕地质量达到上年度县域内非农建设占用耕地平均质量等级的新增稳定利用耕地纳入非农建设补充耕地报备管理。笔者认为：按照“恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅”的原则，新的占补平衡制度更倾向于加强版的进出平衡，减少了通过实施项目进行耕地开发的做法，而更注重以耕地恢复为主要方式来保障耕地总量，并严格控制耕地质量。这样耕地恢复施工成本将大幅减少。同时，新政策的实施，部分县市按数万元/亩奖励给乡镇作为占补平衡项目施工协调经费也成为过去。笔者建议：按新增耕地目标任务完成情况予以乡镇阶梯性补助或奖励。2. 落实责任明确。新政策增加了对工商企业等流转土地并将耕地转为其他农用地的行为，可采取经济调剂等手段进行科学引导。经济调剂的手段旨在部分解决补充耕地的资金缺口。笔者建议：一是可适当收取耕地复垦费、制定农林奖补扣减等措施，或者自行落实补充耕地。二是应结合农业农村部门制定相应的“耕转农”规则，确保耕地恢复有序进行，并有效补充。3. 拓展了耕地选址来源。过去，只有通过二调和三调确认为非耕地的土地才能纳入占补平衡补充耕地范围，现在任何国土调查结果显示为非耕地的土地均可以作为补充耕地来源。例如，某地块在2022年变更为耕地，但在2023年又变更为非耕地，那么到2024年，它仍然可以作为耕地复垦对象。地类变更强调的是所见即所得，国家需掌握耕地的真实保有量，地方则具体落实并保障耕地质量，确保耕地能够长期有效地耕种。因此耕地恢复和开发应从长远考虑，而非追求短期目标考核。4. 保障耕地质量。新的改革措施在保持耕地总量不减少的前提下，确保耕地质量得到有效保障。重点措施包括探索耕地保护专项规划，优先将平原和低坡度耕地中流出的园地、林地、草地等其他农用地恢复为耕地，因地制宜推动园林地上坡、耕地下坡。此外，地方农业农村主管部门负责对补充耕地质量进行鉴定，包括农业生产符合性评价和耕地质量等级评价，这些结果将作为补充耕地质量验收的依据。笔者认为：农业生产符合性评价是耕地可持续耕种利用的一种评估，包括耕地集中度，机械化开展可能性，道路，水利设施，人居情况等。县级政府还需要加强对恢复耕地的质量建设，包括熟化、培肥及种植管护等，并保障必要的资金投入。同时，建立耕地质量等级数据库，并明确新增耕地的跟踪监管及再评价机制。随着遥感及Ai智能技术的发展，未来可能通过卫星和铁塔视频对新增耕地后期管护进行监测，以监管耕地开而不耕。5. 强化补充耕地管理。新政策明确了依法依规实施的非耕地垦造和恢复，只要质量达标即可作为补充耕地，无需受限于是否为耕地项目。对于参与耕地垦造或恢复工作的农村集体经济组织、农户和新型农业经营主体等，给予适当的经济补偿。笔者认为: 适当补偿目的首先是群众觉得垦造的耕地有价值，通过后续耕种获得持续稳定的收益，而非只为获取施工费。笔者建议：一是这些开垦活动应进行政府报备，以避免类似年初内蒙开x县开垦耕地造成的负面舆论影响。二是地方政府可以公开拟恢复耕地地块信息，吸纳农户和农村经济组织参与耕地的开发、经营和管护，政府部门做好引导和服务工作。三是应结合地理条件，发展特色农业。例如湘南桂x，汝x等地发展小黄姜种植，小黄姜种植在土壤肥沃的山间盆地、坡地上，土地流转费约每年1000元/亩，而同期开阔耕地种植水稻的土地流转费约400元/亩。市场化耕种行为才能带来持续稳定的农产品收益和土地租赁收益，避免耕地行政化恢复和管护。四是基于高标农田建设的集中连片，耕地质量优良，水利设施完善等是机械化生产的有利保障，能够确保耕地的持续利用。自然资源部门与农业农村部门应积极支持高标准农田建设同步实施耕地恢复和开发工作，建议省级层面在高标准农田建设提供政策倾斜和资金扶持，同步推进高标准农田周边一定范围内的耕地恢复或开发工作。6. 强调部门协同。以往耕地的恢复和开发以及变更工作主要由自然资源部门负责，而此次改革明确县级以上地方农业农村主管部门负责对补充耕地质量进行鉴定，鉴定结果作为补充耕地质量验收的依据。笔者认为：这就需要自然资源部门和农业农村部门在新增耕地的选址、施工过程监管、年度变更及验收等各个环节保持高度协同和密切配合。确保耕地既有质量又有数量，从而避免以往两部门在耕地“非农化”和“非粮化”管理上的互相扯皮现象。以往，自然资源部门聘请专门的技术单位负责新增耕地的选址、实施指导及年度变更工作。根据新政策要求，农业农村部门也需要专业的技术单位对新增耕地的质量进行鉴定。在完成新增耕地项目后，如果分别由两个部门的技术单位来进行地类变更和验收，这不仅会增加地方财政的负担，还可能因部门、技术单位间工作机制的不同而影响工作的整体推进。笔者建议：由一家具有相应资质的专业单位负责自然资源部门的耕地选址、施工指导、变更以及农业农村部门的耕地质量验收工作，从而实现新增耕地全流程的统一管理和高效运作。7. 管理方式的调整。国家将强化对耕地总量的管控力度，要求省级行政区实现耕地总量的动态平衡，并加强对耕地质量的监督与管理。县级政府将承担耕地恢复和耕地管护具体工作。国家授予省级政府多项权力，包括但不限于制定非农建设占用耕地后的复垦费用标准、耕地转换为其他类型农用地的政策、向市县级政府分配耕地缺口补充任务和负责省域内补充耕地指标的调剂等。笔者建议：一是对于新增耕地用以抵扣耕地缺口的情形，省级层面应当充分考虑各地实际耕地恢复的难易程度及耕地质量。例如：湖南山区县汝x县三调数据显示，该县有约6.2万亩耕地流出，涉及约1万个地块，平均每个地块约6.2亩。截至目前，已恢复耕地中小于1亩的地块1200个。这些面积小且零星分布的地块增加了耕地恢复后的管理和维护难度。随着后期耕地恢复工作开展，需要对经济价值较大的经济作物地块进行耕地恢复，难度和成本也会逐年递增。因此，建议通过全面的数据分析来评估全省耕地的整体状况，并据此初步核定和分配各县市的耕地抵扣缺口数量，对耕地质量等级差，耕地分散的县给予适当的政策倾斜。二是政策明确以县域内自行平衡为主、省域内调剂为辅的原则，并严格限制占补平衡项目的指标交易行为，加之新政策允许通过非工程性措施恢复耕地形成新的指标，指标交易的市场价值下降，因此对于部分县市现存的占补平衡耕地指标，已投入资金建设但尚未完成验收，未形成的耕地指标，会成为地方一个棘手的难题，比如某县市开发耕地项目施工费按2万元/亩，同时部分县市对项目辖区乡镇按3万元/亩进行奖励，直接成本为5万元/亩，按新政策耕地恢复约0.1万元/亩包干，加后续的管护成本不超过0.3万元/亩，产生了同样的耕地指标，但成本降低，指标贬值，地方政府该付的工程款可少不了。建议将此类指标纳入省级调剂专项指标中，优先进行调剂，并设定合理的交易价格，或者将符合条件的土地开发项目优先纳入全域土地综合整治项目的申报范围，以解决因政策调整带来的遗留问题。

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