01案情某路桥集团公司因公路项目施工需要建设配套的标准化水泥搅拌站，主要服务于某市南北走向的快速路建设。路桥集团公司向该市自然资源局申请办理了临时用地手续，用地位于该市某镇临近快速路主体工程附近，占地面积约28亩，有效期为2021年7月20日至2023年7月19日。项目用地地类除8亩为水浇地外，其余均为园地。临时用地批复中明确要求，在用地期满后必须自行拆除在临时用地上搭建的临时性建筑物、构筑物，恢复土地原貌，复垦期限为1年。路桥集团公司计划临时用地期满后用3个月时间逐步拆除地上构筑物，再用6个月时间进行复垦。然而，由于项目用地地表的变化，2023年9月，项目用地被纳入卫片图斑下发，因临时用地批复的有效期限已过，图斑被归为违法状态。消除违法状态的处理方式是将临时用地尽快复垦或办理临时用地延期手续。针对这一情况，项目所在镇人民政府约谈路桥集团公司相关负责人并下发复垦通知书，要求其在1个月内完成临时用地复垦。路桥集团公司认为，虽然临时用地的有效期已到，但约定的复垦期限并未到期，要求该公司提前完成复垦，既不符合临时用地的管理规定，也不合理。对此，路桥集团公司向该市人民政府申请了行政复议，要求撤销镇人民政府的复垦通知书。

02分歧通常来说，临时用地到期后，使用者应按照用地批复要求如期开展拆除工作，并在复垦期限内完成。但实践中，卫片图斑的整改年度考核要求，使情况发生变化，审批与执法对临时用地的不同要求使基层治理各方之间出现分歧。

路桥集团公司认为，提前复垦增加了企业成本，该公司申请的临时用地虽已到期，但还有1年的复垦期，即按约定在2024年7月19日完成复垦即可，复垦到期前该公司仍可使用此临时用地。乡镇人民政府要求该公司在2023年10月前完成复垦，相当于缩短了该公司的复垦期，是不合理的。另外，提前开展复垦将打乱项目的施工计划、增加企业成本。乡镇人民政府认为，如果不按卫片图斑的整改期限完成，此临时用地将被列入2023年下半年的违法图斑。上级自然资源执法部门要求在1个月内完成违法图斑整改，是因为地块的临时用地期限已过，图斑被归为违法状态，原批复将不能用于举证销号，若该公司不按违法图斑整改要求如期开展拆除工作，将导致基层执法部门被问责，希望市自然资源局使用地块的复垦保证金代为履行复垦义务。市自然资源局认为，对此类卫片图斑的处理，曾多次请示省自然资源厅，对图斑违法状态销号处理的方式只能是补办审批手续或组织拆除复垦，此临时用地不符合延期规定，项目业主也没有延期意愿，只有乡镇人民政府推进拆除复垦才能销号。司法局认为，目前的法律法规尽管没有对临时用地复垦期的地块应处于何种状态作出明确规定，但到期后不能继续使用是明确的，乡镇政府和自然资源部门应结合此临时用地的现状情况，判断其是否处于违法状态。

03分析临时用地到期后应停止使用，复垦期内亦不可继续使用

临时用地的使用是有期限的，通常不超过2年。对于建设周期较长的交通、水利、能源、管线等基础设施工程，如尚未结束需要继续占用的，建设方可以在期满前2个月内向原批准机关提出延期申请，重新办理临时用地的审批手续；到期后未取得延期用地许可的，应停止使用并退还用地。依据土地管理法第八十条的规定，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。根据《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）的相关规定，作为负有监督管理职责的自然资源主管部门，对到期仍在使用的临时用地，应责令临时用地使用人停止使用土地，并及时组织复垦。本案例中，路桥集团公司认为复垦期内仍可继续使用临时用地的理解有误。复垦期限的设置，是为了给予复垦义务人足够时间实施恢复土地种植条件的工程，且期间不能在临时用地上开展与复垦无关的活动。临时用地应在复垦期内完成复垦，卫片图斑整改时限不应约束复垦期临时用地使用期限届满后必须进行复垦。土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态。其中，占用耕地的应当恢复种植条件，并履行交还土地的法定义务，拒不交还将被处罚。根据土地管理法实施条例第五十六条的规定，临时用地期满之日起1年内未完成复垦或者未恢复种植条件的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，依照土地管理法第七十六条的规定处罚，罚款额为土地复垦费的2倍以上5倍以下，并由县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门代为完成复垦或者恢复种植条件。根据《关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）的规定，临时用地使用人应当按照批准的用途使用土地，不得转让、出租、抵押临时用地；临时用地使用人应当自临时用地期满之日起1年内完成土地复垦，因气候、灾害等不可抗力因素影响复垦的，经批准可以适当延长复垦期限。上述规定明确了土地复垦的期限和要求，但实践中处于复垦期的临时用地被纳入卫片图斑后，基层执法部门就要面对是按卫片要求时限提前完成复垦还是允许复垦义务人按批准复垦期限进行复垦的矛盾。虽然提前复垦可以实现卫片图斑销号也能完成复垦要求，但以卫片图斑整改为由强制要求复垦，往往难以获得复垦义务人的支持。本案例中，虽然路桥集团公司获批的临时用地使用期限已到，应停止使用，但要求其按卫片图斑整改的时限进行复垦，确实与临时用地批复约定复垦期限相矛盾，若路桥集团公司不同意，该市自然资源局也不能使用复垦保证金代为履行复垦义务。对于涉卫片图斑的临时用地处置，关键是把握临时用地的状态临时用地使用过程中，因使用期限、复垦期限等管理要求不同，使用者需要严格按照不同时限的要求控制自己的行为。自然资源主管部门则要根据临时用地所处的使用期限内、使用期限届满复垦期未到、复垦期届满等不同的状态，履行相应的监管责任。对于涉卫片图斑的临时用地，若在使用期限内，可通过提供批复文件申请图斑销号；若复垦期已届满，土地未复垦，应责令使用者限期改正，逾期不改的则代为履行；若使用期限届满复垦期未到，但使用者仍继续使用，可责令其停止使用，并消除违法状态。本案例中，经乡镇政府执法人员勘查现场，虽然此临时用地上所建搅拌站的相关设备处于停产状态，但并未进行拆除，且场地上仍堆放物料，可判断其仍处于按建设用地使用状态，未按要求停止使用。乡镇人民政府可以责令集团公司停止使用，并消除违法状态。综上来看，临时用地使用过程中，其现状用途将随着其使用而不断变化，由最初的耕地、园地、林地等农用地，调整为符合重大建设工程所需配套的施工便道、水泥搅拌站、制梁场等建设用地，使用期限届满后按要求恢复为最初的农用地，对其的管理也必然贯穿整个变化过程。实践中，卫片执法工作对监管部门依法履行职责提出更高的要求。面对临时用地复垦期限与卫片执法整改期限存在差异的矛盾时，基层执法部门不仅要准确理解“使用期限”对临时用地的约束意义，而且还要准确把握临时用地不同状态所对应的不同要求，更要厘清卫片执法期限与临时用地复垦期限之间的关系。这样才能在工作中结合实际开展工作，确保国家利益和社会公共利益不受违法侵害。本案例中，乡镇人民政府在市司法局指导下完成临时用地涉嫌违法行为的举证后，向路桥集团公司下达了消除地块违法状态催告书，并组织执法人员主动上门做政策解释，同时约谈项目负责人算清违法经济账：若不主动消除地块的违法状态，除复垦成本之外，还需要承担违法占地的处罚以及耕地占用税等两项费用，同时还会协调村委会不再延续土地租期。最终，镇政府督促该公司自行拆除了临时建筑并复垦到位。

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