对“大占补”的冷思考浙江大学土地与国家发展研究院岳文泽 刘斌 侯丽 钟鹏宇

“万物土中生，有土斯有粮”。耕地是国家粮食安全的基础，亦是社会可持续发展的命脉。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，改革完善耕地占补平衡制度，各类耕地占用纳入统一管理。2024年9月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》提出，从占补平衡落实方式、落实机制、补充耕地主体补偿激励和健全补充耕地质量验收四个方面改革完善耕地占补平衡制度，标志着耕地保护正实现从“小占补”到“大占补”的历史性跨越。然而，笔者调查发现，“大占补”在实际推进过程中仍存在许多现实挑战。为此，提出如下相关建议举措，以期助力“大占补”新政有力有效落实。

一、“大占补”的现实挑战1、耕地数量与产能空间错配，开发潜力多分布于低产能地区“大占补”充分体现以产能提升为核心的耕地保护思路。然而，调查数据显示，我国耕地正呈现“南减北增”演化态势，引致数量与产能的空间错配。研究表明，1949-2019年期间，水热条件好的东南地区优质耕地大量减少，内蒙、新疆、黑龙江等水热条件较差的地区耕地显著增加，粮食产量重心向东偏北71.49°方向迁移了382km。“三调”数据显示，2019年末全国耕地数量比“二调”（2009年）减少了1.13亿亩，具体来看，东北三省、内蒙与新疆5省区合计增加了1.065亿亩，而南方的两广、贵州、四川和浙江5省区合计减少了7500多万亩。全国范围内出现了耕地数量与粮食产能的空间倒挂（二、三调期间，相比于长三角，东北三省实现耕地面积净增1894万亩，但年均产能减少高达165万吨）。与此同时，《意见》鼓励结合“梯次推进盐碱地等耕地后备资源开发”，有序推进补充耕地实施，这进一步拓宽了耕地后备潜力开发的空间。但上述耕地后备资源大多分布在西北、北方与东北等低产能的地区，如何高效改良盐碱地，统筹提升耕地生产能力，平衡耕地空间位移引致的“产能势差”仍面临多重挑战。2、耕地分布碎片化加剧，导致保护的经济与社会性成本高企逐步推进零星耕地整合，实现耕地质量提升和空间优化是夯实粮食安全根基的关键，但受“三调”的耕地认定标准和“三线”划定基数与规则影响，大量“永农”以“开天窗”形式分散于城镇开发边界和生态红线内，“三线”碎片化现象十分严重。以南方某县为例，本轮规划，划定永久基本农田29.25万亩，斑块数达到3.49万块，其中，小于3亩的永久基本农田1.66万块，占比47.55%。同时，也加剧了耕地分布的碎片化，在东南某省，耕地图斑总量大约160万个，但平均图斑面积仅为12.4亩，小于50亩图斑占总数95.6%。布局碎片化严重影响农业生产功能发挥、粮食生产规模效应的同时，也显著增加了将永久基本农田建设成为高标准农田的难度。永久基本农田、高标准农田与粮食功能区等多类农业生产空间错位明显，如南方某地高标准农田与永久基本农田空间重叠率仅60%多，“永农”保有量与高标田建设目标也存在较大差距。此外，在城乡建设用地增减挂钩项目实施中，大量分散化、碎片化布局的“永农”也成为推进民生保障项目落地的重要障碍。例如，由于“永农”调优机制不健全，部分项目在完成农村居民点“拆旧”复垦后，农户安置区选址与“建新”工程却受制于大量分散、破碎的“永农”，迟迟无法落地，导致群访事件时有发生，严重影响老百姓的民生保障与社会稳定。3、粮食与经济作物利差明显，“大占补”可能进一步加剧撂荒“大占补”核心是把过去的占补平衡与进出平衡统一为一个“占补平衡”，即把“非粮化”治理提级为与“非农化”处理同等看待。我国南方许多地区的自然地貌以山地、丘陵为主，在长期经济社会发展与传统“占补”政策影响下，耕地呈“海拔高、坡度大、图斑小、分布散”分布特征。例如，某省区15度以上的坡耕地占耕地总数的15%，25度以上的永农还有27.87万亩，这种情况下，农业设施化成本较大，规模化经营困难，本身撂荒风险就较大。与此同时，低山丘陵地区的耕地却相对适宜经济作物种植，与难以规模化经营的粮食作物种植相比，具有显著的经济利差。调研发现，南方某些丘陵地区“三调”减少的耕地，大多数已转化为经济效益更高的种植园地、养殖坑塘水面和设施农用地，调查发现这些地区种植大棚草莓亩均收益可达每年1.5万元、坑塘养虾亩均收益每年1万元、种植茶叶亩均收益每年也有0.7万元，而种植粮食的亩均收益每年只有500-700元。因此，这些地区由于粮食与经济作物之间的巨大利差，在“大占补”推进过程中，若强制耕地恢复，必将导致耕种意愿低，后期无人管护现象，要防范以“非粮化”治理为初衷的“大占补”带来更大的撂荒风险。4、耕地恢复综合成本大，落实“大占补”的市场机制有待健全“大占补”规定带有恢复属性的农用地可以纳入补充耕地来源。本轮规划南方大部分省区的耕地保有量比上一轮都有较大减少，按照政策要求，这些减少的耕地必须通过恢复措施来弥补，无法补充的要按照一定标准缴纳补偿资金，对于许多地区而言，经济成本约束性较大。第一，在本轮规划中，划定城镇开发边界时，要求不能划入稳定耕地，因而30%的增量空间很大一部分都是带有恢复属性的一般农用地，这些已划入开发边界、带恢复属性的农用地显然无从恢复。第二，在城镇开发边界外耕地恢复成本高昂，耗资巨大。如南方某省“三调”耕地减少约1000万亩，绝大部分种植经济创收较高的效益农业，首先，如全部恢复，政策补偿、工程施工、后期管护费用叠加，就接近2000亿元；其次，将这些高收益经济作物全部退出，经济损失价值不菲；再次，全部恢复后，今后建设占用时需要落实占补平衡，还有相应的政策成本，这样三项累加，对地方政府而言，显然无力恢复。第三，如果不进行恢复，需要按照标准，向国家缴纳一定的耕地恢复补偿资金，可能要远低于上述累加成本。由此很多耕地减少地区可能选择自己恢复一部分，再缴纳一部分耕地恢复补偿资金。这样，将会产生大量的占补平衡市场调剂指标的需求，但《意见》特别强调，严格控制跨区域的占补平衡指标调剂，市场调剂渠道不畅，亟需开展相关研究。5、全域土地综合整治实施动力下降，生态空间面临潜在风险“大占补”是个系统工程，全域土地综合整治毫无疑问是其最主要的实施载体，政策落地的核心手段。过去通过开发、复垦以及规模化等全域土地综合整治项目产生的新增耕地指标，可以通过市场化手段调剂到经济发达地区用于占补平衡，赋予全域土地综合整治实施的基本动力。但“大占补”实施后，发达地区补充耕地的后备资源发生根本性反转，跨区域占补平衡指标的市场需求迅速萎缩，落后地区实施全域土地综合整治的动力大为降低。同时，全域综合整治实施的另外一个动力是空间布局优化，其中分散、闲置、低效的农村宅基地盘活、规模化安置是核心抓手，但受到缺乏“永农”调优机制的影响，这一动力传导路径仍然没有打通。“大占补”政策实施后，农业用地内部不同地类的管控强度的位序发生明显变化。类似于耕地占补平衡，林地、水域等地类由于部门政策要求也需占补平衡，那么就意味着无需占补平衡的园地和草地保护位序下降，不在分类系统中的湿地等生态用地则可能成为最后的“牺牲者”，导致水源涵养、土壤保持、生物多样性维护等生态价值较高生态空间减少，“大占补”的生态安全风险凸显。

二、“大占补”的优化策略1、健全协同机制，加强“数量-质量-产能-生态”四位一体管控一是将即可恢复、工程恢复地块落实到国土空间规划中。在此基础上，优化占补平衡方案，探索提高耕地质量等级折抵耕地占补平衡指标的产能平衡路径，强化补充耕地质量刚性约束。二是健全多部门补充耕地质量验收制度，加强补充耕地质量管理，自然资源部门、农业农村部门协同完善补充耕地质量验收办法。三是制定复垦后的耕地管控要求和产能考核机制，引导复垦耕地的充分利用和产能释放，提高空间重叠度和时间衔接度，推进耕地资源的系统保护；四是持续推进土地综合整治与生态修复，恢复和提升耕地的生态功能，确保耕地功能的长期稳定与农业生态系统的可持续。2、建立永久基本农田调优机制，创新“大占补”政策体系一方面，研究刚弹结合的三线动态调整规则，重点关注永久基本农田的调优机制。探索将城镇集中建设难以避让的少量“永农”调入城镇开发边界，开展统一规划。优先将条件较好的耕地后备资源、与现状“永农”相连的潜力地块，划入“大占补”补充耕地整备区。对“大占补”后符合“永农”标准的优质、连片耕地纳入“永农”储备库，用于与质量较差、分布零散的“永农”调整置换。另一方面，对于“开天窗”“永农”的情况，探索在开发边界内实施“双用途”管制。对未来可能变化的空间用途标注为“双用途”，即把“永农”既标注“永久基本农田”又标注“规划城镇建设用地”，在城镇开发边界外形成集中连片的优质新增耕地后，逐步将城镇开发边界内的“永农”调出。“永农”按规定调整到位前“双用途”地块按“永农”管理，调整到位后，按规划城镇建设用地管理。3、深化“多田套合”行动策略，推动“大占补”规模连片充分落实《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》，通过实施“百千万”永久基本农田集中连片建设工程，推动永久基本农田归并提质，逐步解决耕地碎片化问题，实现“小田”变“大田”，“良田”变“粮田”。通过“认定一批、建设一批、提升一批”，实现“永农”与高标田空间布局的合二为一。按照“好中选优、优中选精”原则，将粮功区全部纳入“永农”和高标准田范围内，形成“农用地－耕地－永农（高标田）－粮功区”层层套合的“金字塔”型农用地保护利用空间新格局。同时，继续依托土地综合整治等手段，在“大占补”中，持续推进“两非”（整治）、“双强”（科技强农、机械强农）、“两藏”（藏粮于地、藏粮于技）、“两高”（农业高质高效）一体贯通，在留足经济社会发展和农民增收致富的耕保空间基础上，让粮食生产主平台得到更好保护、建设和利用。4、探索市场化交易补偿机制，完善“大占补”资金保障一是建立以政府资金为引导，社会多元资金共同投入的“大占补”资金保障体系。搭建“大占补”投融资平台，规范资金监管，完善社会资本参与的政策红利，以一产延伸、一二三产融合、传统产业转型为切入点，助力涉农资源整合。探索建立耕地占补利益共享机制，打造公共性、策略性工具，充分调动社会各界广泛参与，开辟全新占补格局。二是建立耕地恢复指标市场化交易机制。综合考量各地复垦潜力、复垦任务、复垦成本、占用需求等，探索区域统筹的市场交易机制。5、统筹多元资源要素，强化生态空间的整体性保护首先，依据“三调”和最新年度变更调查成果及森林资源“一张图”管理数据，综合确定拟调整宜耕平原农用地和宜林陡坡农用地地块。将坡度6°以下的林地、25°以上的农用地和其他不适宜长期稳定利用的耕地作为评估对象，综合考虑农田基础设施配套程度、现状种植作物生长情况、森林覆盖率和郁闭度等因素，进一步明确适宜布局优化调整的范围。优先将平原地区从耕地中流出的园地、林地、草地等其他农用地恢复为耕地，推进宜耕平原农用地整治复耕。其次，实施宜林陡坡地绿化修复，通过林相改造和生态修复，促进生物多样性保护，推动“山上”换“山下”优化耕地布局试点工作，构建质量更好、布局更优、生态更美的农用地空间布局，防止大规模撂荒带来的生态安全风险。

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