2024年8月5日，自然资源部印发《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》，与2020年自然资源部在各省开展20个全域土地整治项目试点的政策大同小异，主要支持政策：

一是可优化调整永久基本农田布局，调整规模原则上不得超过所涉乡镇永久基本农田划定面积的5%；

二是资金方面，主要是形成各类土地类无形指标自用、交易

（1. 鼓励地方政府将土地出让收入用于农村土地综合整治等乡村振兴重点任务，加大财政投入，提升资金使用效益。2. 建立全域土地综合整治项目储备库，依照市场化、法治化原则，发挥各类金融机构作用，为符合条件的项目提供资金支持。3. 鼓励和支持社会资本按照市场化原则参与全域土地综合整治，并保障其合理收益。4. 鼓励整治产生的生态产品积极参与碳汇交易，拓宽资金来源渠道。5. 加强与耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等相关政策衔接，完善各类指标交易规则，为全域土地综合整治提供资金支持）；

三是负面清单。各地要注重把控资金平衡，不得违法违规提供财政资金偿还担保、承诺，防止形成新的地方隐性债务。没有土地整治项目和资金的各级自然资源部门，运用指标类项目收益能否保障全域土地整治项目的资金平衡与收益？笔者2005年开始从事土地开发整理，到2017年离开土地整理战线，作为在耕地保护和整理战线上工作了整整12年的老兵，见证了土地整治从弱到强，从强到无的过程。以湖南xx县为例，从2005年县级土地整治每年上级投资五六百万，到2010年实施环洞庭湖基本农田建设重大工程（第一期）每年近亿元投资，再到2019年机构改革后没有了土地整治资金，经历过这个过程的土地整治人都很清楚，新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金等在农用地转用报批环节和土地出让环节收取的费用和出让金中都有约定比例用于土地综合整治。项目名称从土地整理到土地整治，从土地整治到土地综合整治，从土地综合整治到高标准农田建设。2018年党和国家机构改革方案，组建自然资源部和农业农村部。新组建的农业农村部将农业部的职责，以及国家发展和改革委员会的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责整合，组建农业农村部，作为国务院组成部门。至此，自然资源部门不再有土地综合整治项目和整治资金，原国土资源部门的土地整治历史使命已经完成，没有了土地整治项目和资金的各级土地整理机构，是否还有存在的必要？

这个小图标，承载了土地整理人的记忆

土地综合整治的概念起源于16世纪德国在巴伐利亚州开展的将细小地块通过归并整合成具有较大规模田块的实践，如今演变为集土地开发与改良、设施建设、自然生态环境及特色风貌保护修复为一体的综合性土地整治。从土地综合整治到全域土地综合整治，是依据自然资源部门“三统一”职责中（统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责）统一行使生态保护修复而开展的，全域土地综合整治实施和主管部门也是自然资源机构内设的生态修复部门。从一名老国土人的观点上看，自然资源部门既然还要搞全域土地综合整治，当初就不应该把土地整治的内涵搞成了高标农田建设。土地整治是对田、水、路、林、村进行的综合整治，整治后田块更加平整，灌排设施更加完善，路网林网更加科学便利，田块集中连片程度提高，生产能力增强，耕地质量有提高。土地整治经历了二十余年发展，其内涵外延不断拓展，可以概括为是对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用率的活动。土地整治从内容上包括农用地整治、建设用地整治、未利用地开发和土地复垦等内容。2014年起笔者到耕地保护部门负责土地整治项目立项选址、规划设计等工作，在2016年时对项目名称从土地整治项目改变为高标准农田建设项目是很不理解的，田、水、路、林、村进行的综合整治怎么就简单的变成了高标农田呢？改革后自然资源部门职责统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。生态保护修复指山水林田湖草沙一体化保护和修复。从土地综合整治到高标农田，不再有土地整治项目和资金的自然资源部门，如何推进全域土地整治？

2020年，自然资源部在每个省遴选20个全域土地整治项目试点，笔者曾参与过两个项目的申报，感受很深，一是对于没有上级政府财政资金投资的当地镇街和村的积极性并不高；二是对于不是县级党委政府主要领导要求推进的项目在涉农项目和资金整合上很难；三是自然资源部门对历年来指标类项目“翻烧饼”式核查来源、现状和督查整改，当地对实施指标类项目产生的指标交易收入来支撑项目建设所需资金并不乐观。应该说，在申报的那批试点项目中，已开工并按当初设想方案实施的并不多，因当时为了申报而假设的那些项目根本就没有整合和实施的基础。在一些经济发达省份，譬如广东省，今年2月笔者撰写了一篇《以全域土地综合整治为抓手，大力推进“百千万工程”的广东经验》推文，广东自然资源系统以全域土地整治为抓手，大力推进“百千万工程”。去年，笔者在广东省国土空间生态修复协会公众号看到一篇广东省自然资源厅生态修复处柯小兵处长在清远市全域土地整治培训会上的讲话（录音稿整理，后因故撤回），在这篇讲话稿中阐述了全域土地整治实施的广东路径。为什么在广东这些较为发达的省份推动积极可行，而在内陆省份推进难以可行，笔者作为广东省国土空间生态修复协会专家成员之一，也一直在思考这个问题。以广东实施全域土地整治最为典型佛山市南海区为例作一些分析。

1. 指标价格的比较。广东新增耕地指标每亩30万，耕地提质改造旱地改水田指标每亩40万元，即新增耕地+水田指标每亩70万元；城乡建设用地增减挂钩节余指标无论是跨省域调剂（“三区三州”）广东调入指标还是本省内交易指标都是每亩50万元；广东省制定的拆旧复垦政策要求珠三角地区9个地级以上市范围内每出让一亩商业、娱乐和商品住宅等经营性用地需要一亩拆旧复垦指标，每亩拆旧复垦指标交易价格为50万元。以制造业工业用地为例，新增一亩建设用地，土地现状为水田，批回后以工业用地出让，如果镇街不能产生指标平衡，则每亩购指标费用为170万元，这仅仅是几项土地指标所需的费用。所以，用地成本高迫使当地政府要从内部寻找潜力，一是盘活现有存量低效建设用地，二是通过政策和工程措施腾退置换建设用地。这些算了经济平衡大账后，自身产生指标比购买要低，对于制造业发展较早、低效建设用地较为普遍的佛山市南海区，以“三旧改造”为抓手推动全域土地综合整治。譬如对于一些低效的建设用地，原来规划和实际建设容积率可能就0.5-1.0左右，对于轻加工的制造业，完全可以通过建设多层厂房，提高容积率来盘活低效建设用地，关键在于地方政府制订怎么样的政策去刺激腾退和改造。而对于有指标产生潜力的县市，较高的指标交易价格可以实现项目收支平衡或盈利，这即是“乡村振兴”的需要，也是完成“百千万工程”任务的需要。而内陆地区以湖南为例，湖南增减挂钩指标只有两种可交易情形，一类是因其所在县域，包括原国家扶贫开发工作重点县（市）、原省级扶贫开发工作重点县（市、区）、革命老区县（市、区）实施的增减挂钩项目，允许该类项目流转节余指标的政策意图是为了支持脱贫地区打赢脱贫攻坚攻战后，接续推进乡村振兴。另一类是因其项目性质，包括结合矿山生态修复、全域土地综合整治试点实施的增减挂钩项目，允许该类项目流转节余指标的政策意图是作为一种奖励手段，提高地方和企业投入土地综合整治和矿山生态修复的积极性。但湖南增减挂钩指标很多县市都有富余，用地需求不大的年份新增建设用地指标可以满足，没有供需的市场。对于新增耕地指标，新增耕地数量指标超始价按10.0万元/亩标准确定，最高限价15.0万元/亩；新增水田指标起始价按照6.0万元/亩标准确定，最高限价10.0万元/亩；新增粮食产能指标起始价和最高限价均按照0.3万元/百公斤确定。以5等新增水田指标为例，最高交易价格28.3万。除交易价格外，还需要每批交易至少有两个以上出卖方，目前湖南省公共资源交易中心最近一期的补充耕地指标转让交易公告为2023年9月1日。2. 全域综合整治对各类土地指标的获得率。各类指标的形成，不是哪里有指标就整哪里，也不是集中连片的指标让你去整，如果是这样，投入与产出比还算是较高的。指标的产生，是通过全域土地综合整治后，算大账算总账来计算各类指标。以南海为例，区域城镇化工业化程度高，按照“三旧”改造的方法，工业用地总量不减少，腾退低效的工业项目，把原来占用10亩工业用地通过集约节约措施提高容积率在同等产能规模下而变成只需要5亩，退出5亩来解决建设用地不足的问题。盘活低效建设用地而减少新增建设用地，实际就是减少用地成本。在城镇化较高的地区，通过对农用地、宅基地整理而形成耕地指标和增减挂钩指标、拆旧复垦指标，其指标的获得率较高，也就减少了实施的亩均成本。而对于湖南广袤的农村地区，通过全域综合整治所产生的各类指标获得率低，新增耕地5%比例都难以达到，而“一户一宅”的宅基地如果不是城镇化集中小区建设也难以退出指标，“空心房”整治退出宅基地难度也较大。加之耕地、水田的地上产出经济效益与水产养殖、经济作物有差异，群众改造耕地、水田积极性不高。如果整治100亩土地产生3亩耕地指标，经济账是难以平衡的。在湖南农村地区实行全域土地整治，只能是以政府资金投入为主，指标收益为辅助，才能保障项目资金。从两个省份情况来看，广东对于指标有需求，指标价格高，不能在本地自身产生就要以高昂价格购买，无论是自身开发形成指标还是输出指标的县市，有了实施全域土地综合整治的资金保障和资金平衡来源，通过政策性银行资金担保融资，解决资金周转问题。而湖南省指标没有需求，指标有盈余且价格低，交易市场不活跃，加之自然资源部门没有了土地整治项目和资金，又无法整合农业农村部门高标农田建设资金，即使能够融到资，也无法通过指标交易实现项目收支平衡，还会行成隐形债务。《意见》中指出，“各地要注重把控资金平衡，不得违法违规提供财政资金偿还担保、承诺，防止形成新的地方隐性债务”。所以在全国大力推进全域土地整治，在考虑地方差异的同时，仍要像过往国土资源部门一样，向财政部门争取从新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金中提取一定比例资金用于全域土地整治，才是推进全域土地整治之根本。

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