特殊用地政策，主要是针对特定时期、特定任务、特定地区、特定行业等或为解决一些难题出台的政策规定，也就是俗称的“开口子”。特殊用地政策，一般有一定的时限和范围，有的属于短期支持性政策，有的没有明确时限规定，可能会随时调整，也有一些特殊政策不公开，所以此文汇总的并非全部。

最新特殊政策

房地产市场

2023年9月，自然资源部印发《关于切实做好保障性住房用地供应分类调整完善住宅用地有关政策的通知》提出：在城市郊区等不具备公共交通条件但景观、区位等条件较好的区域，优化规划用地指标，停止执行住宅项目单套住房建设面积不高于144平方米、容积率不得低于1.0的供地标准。

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建设用地可置换

2023年9月5日，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，提出：

对实施区域统筹和成片开发涉及的边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，经批准后进行置换，依法办理登记。

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村庄内部用地

2023年12月4日，广西壮族自治区自然资源厅印发的《强化乡村振兴用地保障若干措施》（桂自然资发〔2023〕62号）明确提出：

第三次全国国土调查及年度国土变更调查成果村庄用地范围（即203范围）按建设用地管理，涉及建设占用农用地的按国家规定办理用地审批手续。鼓励各地结合实际制定具体管理实施细则，尽量将村庄用地范围（即203范围）纳入村庄建设边界，积极引导公用公服设施项目、农村基础设施、乡村振兴产业项目和农村村民住宅优先在村庄建设边界内选址建设。可通过增减挂钩项目进行拆旧复垦和建新，对乡村建设用地结构布局进行调整和优化，不再单独办理农用地转用审批手续，免缴新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。

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乡村建设规划许可

2023年12月4日，广西壮族自治区自然资源厅印发的《强化乡村振兴用地保障若干措施》（桂自然资发〔2023〕62号）提出：

列入乡村振兴规划、计划或项目库的农村生活污水处理、垃圾储运、粪污处理、公共厕所等农村人居环境建设项目，村内道路等基础设施项目和农村给排水、供电、供气、通讯、文化体育等小型（项目用地面积不超过400平方米，但露天篮球场不受此面积限制）零星公用公服设施，在符合国土空间规划和用途管制规则，满足有关法律法规、标准规范和地方技术规定要求，确保安全利用的前提下，市、县可在制定和公开管理实施细则后，免于办理规划许可手续。

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二调和三调都是建设用地

目前按建设用地管理的，国家层面政策规定只限于三种情形：（1）集体经营性建设用地入市试点地区；（2）低效用地再开发试点地区；（3）超大特大城市以及城区人口300万以上的城中村改造项目。

广西在全国率先全面开口，提出对建设用地行为发生在1987年1月1日至2009年12月31日之间，且第二次土地调查与第三次国土调查成果地类均认定为建设用地，经公告群众无意见，符合规划用途的，市县按建设用地依法完善集体建设用地使用权等审批手续后，办理不动产登记。（推荐阅读：这个省，率先给“二调”和“三调”都是建设用地的“转正”！）

2023年7月24日，国务院办公厅印发的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号）规定：超大特大城市以及城区人口300万以上的城中村改造项目，对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续。

2023年9月5日，自然资源部印发的《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）规定：对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续，按现行《土地管理法》规定落实征地补偿安置；对其地上建筑物、构筑物，不符合规划要求、违反《城乡规划法》相关规定的，依法依规予以处置。

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耕地占补平衡

2023年6月13日，自然资源部印发的《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》（自然资发〔2023〕90号）提出：确因后备资源匮乏需要在省域内进行调剂补充的，原则上应为省级以上重大建设项目。

《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》（自然资发〔2020〕128号）提出：对农村村民住宅建设占用耕地的，县级自然资源主管部门要通过储备补充耕地指标、实施土地整治补充耕地等多种途径统一落实占补平衡，不得收取耕地开垦费。

安徽厅印发的《关于强化自然资源要素保障巩固增强经济回升向好态势若干政策措施》（皖自然资综〔2024〕1号）规定：对上年度国土变更调查成果确认的未利用地、建设用地和其他农用地等各类非耕地开垦或恢复为耕地，均可作为补充耕地来源。对于土地综合整治、高标准农田建设等涉及耕地质量建设，乡村振兴发展涉及农田配套设施建设，耕地自然损毁、零星破碎等需要调整永久基本农田布局的情形，允许局部优化调整，促进集中连片。

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此前特殊政策

临时用地

《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）规定：直接服务于铁路、公路、水利工程施工的制梁场、拌合站，需临时使用土地的，其土地复垦方案通过论证，业主单位签订承诺书，明确了复垦完成时限和恢复责任，确保能够恢复种植条件的，可以占用耕地，不得占用永久基本农田。

此政策反复调整：2021年11月4日，自然资源部印发的《关于规范临时用地管理的通知》规定：制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的不得以临时用地方式占用耕地和永久基本农田。2022年8月2日，自然资源部印发的《关于积极做好用地用海要素保障的通知》将这一政策调整为：直接服务于铁路工程施工的制梁场、拌合站，可以占用耕地，不得占用永久基本农田。

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乡村振兴重点帮扶县

过去为支持深度贫困地区，提出可以边建边报、边占边补。2021年3月23日，自然资源部办公厅印发《关于开展2021年卫片执法工作的通知》，明确提出：“按照国家有关政策，2020年年底前允许边报批边建设的深度贫困地区建设项目用地，判定为合法用地；2021年1月1日起新建项目，未依法依规办理用地审批手续的，判定为违法用地”。也就是说，从2021年以后，深度贫困地区就不能再“先上车后补票了”。

《关于过渡期内支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的通知》（自然资办发〔2022〕45号）提出：

一是每个脱贫县每年安排新增建设用地计划指标600亩。

二是2024年1月2日前，原深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、易地扶贫搬迁、民生发展等建设项目，确实难以避让永久基本农田的，可纳入重大建设项目范围，由省级自然资源主管部门办理用地预审，并按照规定办理农用地转用和土地征收。

三是过渡期内，继续执行跨省域补充耕地国家统筹政策。

四是支持原“三区三州”及其他深度贫困县、国家乡村振兴重点帮扶县所在省份，优先按照东西部协作和对口支援关系开展增减挂钩节余指标跨省域调剂。对其他脱贫地区继续实施城乡建设用地增减挂钩节余指标省域内交易政策。

五是国家乡村振兴重点帮扶县、原深度贫困地区按规划新批准的工业项目，过渡期内，其建设用地控制指标可不受相应地区行业投资强度控制指标约束。

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按原地类管理（不征不转，只征不转）

按原地类管理，就是对涉及占用农用地、未利用地的，不需要办理征收转用手续。还有一种情形，只征不转。

《全国冰雪场地设施建设规划（2016－2022年）》（体经字〔2016〕646号）提出： 对利用现在山川水面建设冰雪场地设施，对不占压土地、不改变地表形态的，可按原地类管理。

上海印发的《关于加强农业现代化发展 推进农业生产配套“点状供地”工作的实施意见）（沪规划资源乡〔2024〕110号）提出：按照第三次全国国土调查标准和本市相关规则，低于上图标准的点、线、块状的农、林业配套公共服务设施和硬化基础，包括单独设置的占地小于100平方米的零星小微公共服务设施和宽度不超过1米的道路沟渠、宽度不超过3米的栈道等非永久性附属设施，以及按耕地认定管理的温室大棚内的占地小于100平方米或宽度小于1米的监控设备、温控设备和轨道、水池等非永久性附属设施硬化场地和基础等，均按照原地类管理。对于符合上述标准且不影响投影范围内农用地使用的竖向架空设施，可参照原地类管理。（推荐阅读：零星小微用地，低于上图标准，可按原地类管理）

《安徽省实施点状供地助力乡村振兴的若干措施》（ 垸地用改办〔2023〕9号）规定：在不改变土地用途、不固化地面的前提下，使用未利用地，建设自驾车旅居车营地的特定功能区；在不使用永久基本农田、不破坏生态与景观环境、不影响地质安全、不影响农业种植、不硬化地面、不建设永久设施的前提下，年度内特定旅游季节使用土地的乡村旅游停车设施用地，不转不征。

海南省自然资源和规划厅印发的《关于进一步明确“只征不转”“不征不转”“只转不征”有关问题的通知》（琼自然资规〔2021〕13号）规定：对下列项目用地可以采取“只征不转”“不征不转”方式使用土地：

1.自然景观用地、农牧渔种植和养殖用地。

2.休闲农业和乡村旅游项目中的观光台(占地面积不超过100平方米)、栈道(宽度不超过2米)等非永久性附属设施用地。

3.零星公共服务设施用地，包括厕所、污水处理、垃圾储运、供电、供气、通讯、电子监控等建筑物或构筑物(占地面积不超过100平方米)用地。

4.以人工湿地等生态环保方式进行污水处理的设施用地。

5.路面宽度(车行道)不超过8米的农村道路(含乡村旅游道路)用地。

其中，采取“只征不转”“不征不转”方式用地涉及占用规划林地的，应当依法依规办理使用林地审核审批手续。对国家明确严禁违规占用耕地绿化造林、严禁违规占用耕地挖湖造景、严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼、严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等情形，不得采取“只征不转”“不征不转”方式用地。涉及一般耕地转为农业设施建设用地的，应按照规定实行年度进出平衡。

2023年8月16日，自然资源部办公厅印发的《关于水利水电工程中水库（河流）水面淹没区用地审批有关事项的通知》（自然资办函〔2023〕1558号）规定：水利水电工程中的主体工程应办理农用地转用手续，水库（河流）水面淹没区不办理农用地转用手续；涉及使用农民集体所有土地的，应办理土地征收手续，按淹没前的现状地类报批。

另外，对架空电力线路走廊（包括杆、塔基础）和地下电缆通道占地，原则上不办理农用地征收转用，只作一次性经济补偿，也属于按原地类管理。（推荐阅读：架空电力线路占地，不征转只补偿）

按用途管理

按原用途管理，主要指利用存量房产、土地资源发展国家支持产业、行业的，可享受在一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策的情形，作为过渡期支持政策，一般以五年为限。如利用现有工业用地，兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的，可继续按原用途使用。利用商业、办公、工业、仓储存量房屋以及社区用房等举办养老机构，所使用存量房屋在符合详细规划且不改变用地主体的条件下，可在五年内实行继续按土地原用途和权利类型适用过渡期政策。

《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发〔2018〕15号）提出：在不改变用地主体、规划条件的前提下，市场主体利用旧厂房、仓库提供符合全域旅游发展需要的旅游休闲服务的，可执行在五年内继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。

《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号）提出：矿山修复后的土地上发展旅游产业，建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不占用永久基本农田以及不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。

《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》》（自然资规〔2019〕3号）提出：鼓励利用商业、办公、工业、仓储存量房屋以及社区用房等举办养老机构，所使用存量房屋在符合详细规划且不改变用地主体的条件下，可在五年内实行继续按土地原用途和权利类型适用过渡期政策；过渡期满及涉及转让需办理改变用地主体手续的，新用地主体为非营利性的，原划拨土地可继续以划拨方式使用，新用地主体为营利性的，可以按新用途、新权利类型、市场价格，以协议方式办理，但有偿使用合同和划拨决定书以及法律法规等明确应当收回土地使用权的情形除外。

《自然资源部 国务院国资委关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》（自然资发[2022]205号）提出：对于利用存量房产或土地发展国家支持行业、产业的，可享受在五年内不改变用地主体和规划条件的过渡性支持政策。

文化和旅游部等14部门印发的《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》（文旅资源发【2022】111号）提出：利用国有建设用地上老旧厂房（包含旧工业厂房、仓储用房及相关工业设施）等，在不改变老旧厂房主体结构的前提下，经依法依规办理相关行政审批许可后，用于发展露营旅游休闲营地项目建设的，可享受在一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。

广西自然资源厅印发的《强化乡村振兴用地保障若干措施》提出：对列入乡村振兴规划、计划或项目库，具有农林业生产服务功能的不固化地面的平台、栈道、登山道，零星分散单体占地面积不超过200平方米的亭、台和村屯公厕、污水处理、垃圾储运、供电、供气、通讯等设施，占地面积不超过60平方米的小型灌溉泵站、小型排涝泵站、高位水池等，在不涉及占用耕地和永久基本农田的情况下，可按原用途管理。

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采煤塌陷区

安徽厅印发的《关于强化自然资源要素保障巩固增强经济回升向好态势若干政策措施》（皖自然资综〔2024〕1号）规定：

采煤沉陷区稳沉且塌陷深度大于1.5米、没有条件复垦，不能再用于农业种植的水面，涉及农民集体所有土地，比照水库淹没区形成的水库水面，可不办理农用地转用手续，依法办理土地征收手续。

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异地搬迁改造用地

《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》（国办发〔2011〕38号）规定：

对旧城区改建需异地搬迁改造的城区商品批发市场等流通业用地、工业用地，在收回原国有建设用地使用权后，经批准可以协议出让方式为原土地使用权人安排用地，有土地使用标准要求的，应按标准安排同类用途用地。

农产品批发市场

《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》（国办发〔2011〕38号）规定：

农产品批发市场用地作为经营性商业用地，应严格按照规划合理布局，土地招拍挂出让前，所在区域有工业用地交易地价的，可以参照市场地价水平、所在区域基准地价和工业用地最低价标准等确定出让底价。

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