近期，浙江省自然资源厅发布关于公开征求《浙江省国土空间用途管制规则（试行）（征求意见稿）》意见的公告，为贯彻落实党的二十届三中全会关于“建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度”要求，浙江省自然资源厅研究起草了《浙江省国土空间用途管制规则（试行）（征求意见稿）》，现公开征求社会各界意见。详情如下。

《浙江省国土空间用途管制规则（试行）》 起草说明

编制《浙江省国土空间用途管制规则（试行）》（以下简称《规则》），旨在构建全省国土空间用途管制制度体系，为开展全域全类型国土空间用途管制提供基本依据，有助于建立国土空间保护与开发利用科学秩序，保障国土空间规划实施。现将有关情况说明如下：

一、起草背景

履行自然资源部门“两统一”职责的要求。

统一行使所有国土空间用途管制是自然资源部门履行“两统一”职责之一。本轮机构改革前，各部门出台了较完善的法律法规和规章政策，明确了山水林田湖草等要素的用途管制要求，但受限于各部门的权责范围和管控需求，现行用途管制要求缺乏全局性和系统性。自然资源部门成立后，亟需从发挥国土空间最优价值为出发点，制定覆盖全域全要素的国土空间用途管制规则，为行使“两统一”职责奠定基础。同时，制定国土空间用途管制规则也是落实党的二十届三中全会提出的“建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度”的重要举措。

二、起草过程

《规则》是国土空间用途管制制度的基础性文件，我厅于2019年、2020年连续开展相关课题研究，形成了《规则》编制工作的基础。2021年6月至2022年9月，《规则》先后经过二轮专家咨询、四轮征求厅内意见，二轮征求省级相关部门、各设区市和县（市、区）意见以及一次公开征求社会公众意见，于2022年10月25日通过专家论证。2024年，随着我省市级、县级国土空间总体规划相继获批，《规则》修订完善、发布实施的条件更加成熟，因此我厅根据国家、部、省最新要求，对《规则》进行进一步完善，形成《规则（征求意见稿）》。

三、起草思路

《规则》起草坚持以下三项原则：

一是坚持贯彻落实党中央精神。严格落实党中央、国务院关于加强耕地保护、统筹生态建设、节约集约用地、重视历史文化保护、重视安全韧性、重视城市品质提升等一揽子决策部署，制定管用、实用、好用的管制规则。

二是坚持遵循“集成、补充、细化”原则。“集成”既有的山水林田湖草方面的用途管制要求；“补充”用地新需求（如乡村振兴等）和管制新对象（空间控制线和管制分区）的管制要求；“细化”是指确保规划刚性的同时，细化规划实施过程中“规划”应对“变化”的管制要求。

三是坚持简明、科学、可操作原则。充分总结、吸收已有实践经验，重点针对各类空间控制线和用途管制分区准入、退出的各种情形，列出正面清单或负面清单，对已经明确的情形细化表述。 

四、主要内容

（一）通过国土空间控制线和用途管制分区建立统一的管制体系

《中共中央办公厅 国务院办公厅 关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》明确了生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线（“三线”）在国土空间规划中的重要地位，因此《规则》将“三线”管制作为建立统一国土空间用途管制规则的重要脉络；在此基础上，为凸显具有浙江辨识度的空间建设秩序，还制定了历史文化保护线、灾害防治控制线、基础设施控制线和城市重要控制线的管制要求。

基于省级国土空间管理事权和全域全要素管控要求，《规则》聚焦分级分类管控，与国土空间规划用途分区相衔接，建立分区分类的国土空间用途管制分区，在各分区内明确国土开发利用方式、用途准入和退出等管制要求，实现全省统一的功能分区、要素分类、全域覆盖的国土空间用途管制。

（二）通过五个管制维度明确国土空间用途管制机制

《规则》在衔接各部门既有管制制度和手段的基础上，从总量管控、计划管理、边界管护、功能管制、效能管控五个管制维度，纲举目张的明确了新时代统一的国土空间用途管制机制。其中，总量管控包括上限管控的城镇开发边界扩展倍数、规划新增城镇建设用地规模等指标，和下限管控的耕地保有量、大陆自然岸线保有长度等指标；计划管理包括年度土地利用、年度用水量、森林年采伐量等年度定额管理指标；边界管护主要是对永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等空间控制线的边界、坐标、用途进行管控；功能管制是对主导功能的管制；效能管控是对发展效率和品质的管控。五个管制维度融合了自然资源、水利、农业农村、生态环境保护、交通、水利、能源、文保、住建等部门的管制内容，建立了立体的、综合的管控体系。

（三）针对国土空间规划的新内容，明确管制要求

国土空间规划的编制，提出了规划分区、城镇开发边界、“约束指标+分区准入”等管制新名词，需要制定配套的管制要求。《规则》与最新的法律法规政策文件相衔接，结合浙江实际，将规划分区等宏观的管制新名词，转变为可落地、可实施的管制政策；《规则》还提出通过编制项目规划落实方案，实施“约束指标+分区准入”的用途管制方式，为详细规划未覆盖区域中的农村一二三产业融合建设用地项目的落地指明了实施路径。

（四）细化管制要求，保障规划实施

《规则》的制定不仅以目标为导向，也兼具问题导向。由于社会经济发展情况存在不确定性，需要在确保规划刚性的同时，细化规划实施过程中“规划”应对“变化”的管制要求。包括①对象细化：细化对不涉及土地变更的行为、活动的管制要求（如房屋翻建等）②时间细化：细化从现状到规划实施前土地用途管制要求（如拟十年后建设的基础设施廊道内空间的用途管制等)；③尺度细化：细化规划难以表达的、颗粒度过小的设施建设的管制要求（如排涝泵站等)。通过总结以往规划实施过程中的经验与不足，《规则》在用途准入、退出的各类情形的制定中，结合“三个细化”制定相应的应对措施，增强管制弹性，保障规划实施。

特此说明。

浙江省国土空间用途管制规则（试行）（征求意见稿）浙江省自然资源厅2024年08月

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