旧版《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，也就是说，以前是征转合一的，或者说是鼓励征为国有的。2020年1月1日新修订施行的《土地管理法》严格限制征地范围，鼓励使用集体土地，保留集体性质。

近年来试点的集体经营性建设用地入市正是为了配合“限制征地”政策，让集体建设用地更顺畅地流转，但事实是，入市并不容易，而且入市后也存在抵押融资法律障碍和不能像国有土地开发房地产那样分割销售等问题，在相当长的时期内，建立集体与国有土地统一的市场及实现同价同权还有很长的路要走。

所以，投资人还是对国有土地一如既往地情有独钟。新的国土空间规划体系即将全面落地，作为基础成果的三区三线中的城镇开发边界线，被认为是划分城镇与乡村的界河，也自然被看作是国有土地与集体土地的界限，大家普遍认为，只有被划入城镇开发边界内才能实施征地，于是，削尖脑袋也要往城镇开发边界里钻，以免造成后续供地和用地的被动。实际情况怎样呢？

新版《土地管理法》第四十五条规定：为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

（一）军事和外交需要用地的；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；

（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；

（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；

（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。

以上规定的六种可征地情形中，（一）、（二）、（三）、（四）和（六）都很容易理解，也跟我们通常所说的社会资本投资的经营性项目无关，其中第（五）种情形“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”，可理解为：1.符合规划（原为土地利用总体规划，现为国土空间规划），2.城镇建设用地范围，3.纳入省级批准的成片开发征收方案。

2023年10月31日，自然资源部正式发布《土地征收成片开发标准》（自然资规〔2023〕7号）第一条规定：“本标准所称成片开发，是指在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动”，把 2020年11月5日自然资源部曾印发的《土地征收成片开发标准（试行）》的第一条中“城镇开发边界内的集中建设区”改成了“城镇建设用地范围内”，这一修改打通了成片开发的任督二脉，为城镇开发边界外的发展提供了无限可能与想象空间。

2023年10月8日，自然资源部发布《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号）：结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发、边境地区建设等合理需要，在城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地。截至目前，已有浙江、广东、广西、河北、山西等多个省份出台了城镇开发边界管理的相关文件，所提及的“城镇开发边界外的零星新增城镇建设用地”，按照现行《土地管理法》及《土地征收成片开发标准》等有关规定，尽管是布置在城镇开发边界以外，只要是符合规划，纳入批准的成片开发征收方案，是可以按照城镇建设用地组卷报批，走征转合一程序的。

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