为切实落实最严格的耕地保护制度，根据《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》《湖北省自然资源厅关于开展耕地和永久基本农田划定成果核实处置工作的通知》等文件精神，结合当前工作，湖北省厅对各市县提出的疑难问题进行梳理研究，供参考。
一、关于耕地流出整改的有关问题解答
问题1 今年需要完成的任务是多少？
回复：（一）耕地流出整改任务。以2020至2022年耕地净流出面积为基础，考虑符合国家规定情形退耕还林等情形后，年底按35%比例实现耕地面积净新增（以2023年国土变更调查数据为准）。
（二）永久基本农田核实处置任务。以2022年国土变更调查已为“非耕地”、已依法批准建设的土地为处置对象，10月底前完成处置并提交省厅审核。
（三）耕地恢复任务。下达的耕地保有量控制数与上一轮土地利用规划分解下达的耕地保有量任务存在缺口的，考虑“十三五”期间的指标交易情况后，按缺口的10%恢复（净新增）。
问题2 年度变更调查、日常变更调查、耕地日常监测如何举证？
回复：1、年度变更调查对已原地恢复和补充新增的耕地，按照变更调查的要求进行举证。纳入年度变更的整改图斑经省级核查并上报部核查通过后，认定为已整改，将以耕地地类反映到变更调查数据库中。2、日常变更调查是已完成就地恢复整改或新增耕地图斑，在满足耕地认定标准后开展日常变更，纳入日常变更的整改图斑经省级核查后并上报部核查通过后，将认定为耕地。年底开展年度变更调查时，经核实比对，日常变更核查结果与年底的遥感监测影像特征一致的，可直接纳入年度变更调查，不再重复举证。日常变更调查的调查举证要求与年度国土变更调查要求一致。日常变更不得采用承诺举证、类举等举证方式，对于实地现状是“拆除未尽”或“推（堆）土”状态的，不纳入日常变更，日常变更图斑经省级核查后，上报部开展国家级核查，核查成果以单独图层的方式，存放国土调查数据库中，对与年底遥感影像特征一致的日常变更调查结果，在年度国土变更调查中集中变更。通过日常变更是年度变更的补充，日常变更需要地方自主制作图斑，通过外业举证拍照，需要出苗，生成db数据包，交省厅来认定，日常变更不会更改数据库，在年底部里核实后认可为耕地，会更新数据库。3、耕地日常监测省里通过遥感影像等技术手段识别出来疑似现状是非耕地，但是国家库里是耕地的图斑。提取后省厅通过“内网耕保系统-耕地日常监测系统下发”。在永久基本农田范围内的，必须通过国土云举证，各地方上传自定义任务，提交日常变更形式的成果包。一般耕地的，如果原地恢复的，保证以变更调查规则不被调查为非耕地即可（伪变化、场清地平、撂荒等），确实已流出的，纳入进出平衡，省厅耕保系统审核认定为耕地后就整改完成。一是数据库已为非耕地，原地恢复的情形，针对今年4月份在国土调查云平台下发的耕地流失整改的图斑，省里会根据年度变更三上的数据来做核减，核减后得到在年度变更未完成整改的图斑，通过智慧耕保系统推送到国土调查云日常变更模块进行举证核查，地方在日常变更模块举证后按照调查的要求制作符合日常变更要求的成果包(包含db等数据)，提交到省厅核查组进行审核，省级认定通过后地方需在年底纳入年度变更数据库。二是数据库已为非耕地，异地整改（进出平衡）。地方自行制作矢量数据上传到智慧耕保系统，系统会推送到省级国土云的日常变更模块，地方在日常变更模块举证后按照调查的要求制作符合日常变更要求的成果包(包含db等数据)，提交到省厅核查组进行审核，认定通过后，地方需在年底纳入年度变更数据库。
问题3 对于不能原地恢复整改的图斑异地恢复方式有哪些？
回复：异地恢复，可采取进出平衡等方式新增耕地。具有恢复属性的园地、林地、草地、坑塘水面等其他农用地可实施耕地进出平衡。通过工程措施整改成新增耕地的，必须出土长苗（种饲草的必须在耕作层上明显人工种植、规整，撂荒和草地改良的不得按耕地调查），进出平衡新增耕地可以纳入日常变更。如果因季节原因年底未种植，也没有开展日常变更，可以在变更调查“一上”时以承诺的方式举证，5月底前地块出土长苗后补充举证，但未及时举证或举证不符合耕地认定要求的，将被部认定为弄虚作假。
问题4 在调查中，耕地标注了属性在具体实施的时候如何处理？撂荒耕地参考图层和恢复属性参考图层范围如何获取？
回复：（1）无恢复属性的农用地和未利用地可实施耕地占补平衡。与进出平衡要求基本一致，一是要求必须出苗，二是其他农用地来源的可以纳入日常变更或承诺举证，三是注意未利用地不能承诺举证；四是注意恢复属性的不能用于占补平衡。（2）撂荒耕地参考图层与恢复属性参考图层地方自行制作。撂荒耕地参考图层为2022年度国土调查数据库中的耕地图斑标注耕地未耕扣除光伏板区，拆分多部件，按椭球面积，不扣田坎，删除面积小于200平方米的图斑；恢复属性参考图层为2022年度国土调查数据库中的耕地图斑及标注恢复属性的图斑的并集，并扣除25度以上部分（不含梯田）。
问题5 异地恢复中的增减挂钩要求是什么？
回复：从2022年起，村庄（203）范围内实施增减挂钩的地类应为农村居民点（0702），且应有占拆旧区10%的建（构）筑物能被拆除，项目实施前和实施后均要有省变更调查云举证照片佐证。如果下发整改的图斑在村庄（203）范围内的可以不用整改。
问题6 地理国情后备资源数据来源及如何利用？地理国情监测为耕地，变更调查为其他地类，现场核实为耕地图斑，如何认定？
回复：1、地理国情数据来源：提取“2020年地理国情监测成果数据”中的“耕地”图斑、“2021年度国土变更调查更新成果数据”中的“非耕地”图斑。将上述地理国情监测“耕地”图斑与三调“非耕地”图斑进行求交，得出耕地流失图斑，套合正射遥感影像，逐一核实原地理国情为“耕地”图斑、三调为“非耕地”的图斑，挖掘出可能复垦为耕地的地类图斑。地理国情耕地后备资源数据，可以立项，作为占补平衡的指标，也可以在日常变更里直接举证作为进出平衡流入图斑，地方需要对图斑进行现场核实，根据实际情况合理利用。2、地理国情监测为耕地，变更调查为内陆滩涂，实地核实确实在耕种的部分，可直接调查为耕地。因核查时点不同，藕塘、水稻等季节性作物，在地理国情监测成果中认定为耕地、在国土变更调查时认定为坑塘，应在作物生长期的有利季节，进行日常变更调查。因调查精度不同，国土变更调查中大图斑，可参考地理国情监测成果，切分部分耕地图斑。例如坑塘周边的耕地。地理国情监测为耕地，实地核实为其他地类但未严重撂荒、容易整改的，可通过一定工程手段进行恢复，出苗后开展日常变更调查。
问题7 河湖地实施哪些措施可变化为稳定耕地？
回复：统筹水安全与耕地保护，对五年一遇上滩频繁洪水淹没线以上、水利部门河湖管理范围线和泄洪管理线之间的区域，可以通过堤防提标改造等水利设施建设，可与水利部门对接，调整河湖水位线，调整后原河湖管理线范围内的不稳定耕地将变为稳定耕地；对单退民垸，通过对堤防进行加固整治等，提高其防洪能力，可与水利部门对接，调整为一般民垸，调整后不稳定耕地将变为稳定耕地。自然资源部《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》（自然资发〔2023〕90号）：明确要求如实施大型水利工程后宜耕后备资源范围扩大的，对于河道、湖区范围有调整的，可一事一议，应以县级行政区域为单位整体制作河道、湖区范围调整方案，经省级自然资源和水利主管部门共同认定，并形成意见报部审核后（谁主张、谁举证） 部组织核查和调整。
问题8 退耕还林数据能否核减任务总量？
回复：部里认可的退耕还林数据在各类省厅下发的图斑里都已扣除，地方上自主开展的退耕还林，精准灭荒，天然林和公益林，长防林等管控要素及林权证范围可以核减进出平衡面积，但是耕地保有量不能减少。
问题9 林粮间作如何认定？
回复：对于在第二轮退耕还林还草落地上图成果范围内，实地为间种和套种果树、林木但尚未达到林地园地认定标准的图斑，按耕地调查，耕地种植属性统一标注为“林粮间作”。对于在第二轮退耕还林还草落地上图成果范围外，原标注“林粮间作”或“果粮间作”，且实地为间种和套种果树、林木但尚未达到林地园地认定标准的图斑，按耕地调查，耕地种植属性统一标注为“粮与非粮轮作”。对实地不再耕种，或实行“林粮间作”“果粮间作”但已达到林地园地认定标准的图斑，按林地或园地变更地类。
问题10 灾毁的如何认定？
回复：因洪水、泥石流、滑坡、塌方等自然灾害，以及采煤塌陷，造成农用地地表土层严重损毁，且不经过土地整治工程难以恢复种植的灾毁农用地，按照实地现状认定地类和范围，同时提交省级相关部门证明材料、省级核实情况报告和媒体报道。
问题11 新增耕地田坎是否能作为耕地一起认定？
回复：新增耕地的田坎系数必须与报备的田坎系数一致。土地整治项目涉及归并田块、削减田坎新增耕地地块，以整理前后实测田坎净减少面积作为新增耕地面积，计算和更新田坎系数，并提交土地整治项目立项、验收资料、田坎系数计算方法和计算表。不在土地整治项目区备案范围内的田坎系数不得修改。
问题12 轮种如何调查认定？
回复：“水旱轮作”按水田调查。但凡一年中有一季种植过水稻、莲藕等水生农作物的都可以调查为水田。
问题13 撂荒耕地如何认定？
回复：现状为杂草的，按耕地调查并标注“未耕种”属性。坡度为25度及以上的坡地（非梯田），以及在退耕还林还草范围内的；实地为冲沟或沟壑；现状为绿化草地（不含公园绿地）或种植草皮的需要调查为其他草地。
问题14 对于批而未建和光伏板地块如何认定？
回复：对于已批准征用但未建设的地块，现状仍在耕种的调查为耕地。光伏板区，原地类为耕地，如果地表现状为杂草，可以调为耕地标注“未耕种”。工业园区内或“批而未用”的地块，现状符合耕地标准的可按耕地调查或标注“耕地未耕”。湖区河滩范围内进行耕种，现状出苗后可按耕地认定。原地类耕地，轻度撂荒未成林的图斑按耕地调查标注“未耕种”原地类耕地现状为推土，部分杂草，按“推土区”调查，还原为耕地并标注“未耕种”。
问题15 新增道路两旁属征地范围内地类如何调查？
回复：新增道路两旁属征地范围内的林带，按公路调查，征地范围外的林带按现状调查；对于征地范围不明确的，单侧行树1行的综合到公路图斑调查，单侧2行（含）以上的应划分单独图斑按现状调查。
问题16 统筹保护和发展存在的矛盾，耕地流出整改涉及林业图斑的如何处理？
回复：对于林地整改恢复为耕地的，按照《自然资源部 国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号）中“三调”为林地，且不属于国家退耕还林或按照国家政策和标准建设的防护林和绿色通道等，而属于在农民依法承包经营的耕地上种树的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，依据耕地保护相关要求，在尊重农民意愿的前提下，逐步恢复为耕地，林草主管部门无需办理林地审核审批、采伐等手续，不纳入林业监督执法的相关要求执行。
问题17 新增林地滩涂具备复垦条件的能否进行复垦，化解用地要素供给和耕地保护间的矛盾。
回复：对于林地，按照《自然资源部 国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（53号文），属于“二调”是耕地的，可以复垦；对于滩涂地，《自然资源部 关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》（自然资发〔2023〕90号）（以下简称“90号文”）中提到“如实施大型水利工程后宜耕后备资源范围扩大的，可一事一议，由省级报部申请调整”，即联合水利部门通过筑堤围堰等工程措施，调整河湖范围线，释放后备资源空间。
问题18 和农业农村部门存在对接问题，存在政策冲突，体现在高标准农田建设上，农业农村部门规定有8%的占压指标，这就导致涉及了耕地流出整改问题，反过来高标准农田建设就无法作为稳定耕地指标上图，如何处理？
回复：《自然资源部办公厅关于严肃开展耕地和永久基本农田划定成果核实处置工作的通知》（自然资办发〔2023〕25号）（以下简称25号文），对于高标准农田建设过程中土地整理复垦开发和高标准农田项目中配套建设的灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林涉及少量占用的，要抓住本次机遇落实调整补划；正在实施和计划实施的高标准农田项目，根据5部委（农业农村部 国家发展改革委 财政部 自然资源部 水利部）《关于整区域推进高标准农田建设试点工作的通知》（农建发〔2022〕6号）要求，严格落实耕地用途管制的有关要求实行进出平衡，高标准农田建设涉及少量占用或优化永久基本农田布局的，要在项目区内予以补足；难以补足的，应在县域范围内同步落实补划任务，保证永久基本农田的总面积一分不少。
问题19 国土“三调”数据和“三区三线”成果在耕地认定上存在不一致，如何处理？
回复：国土“三调”数据和“三区三线”成果已经2022年9月30日正式启用，今后将作为所有自然资源的底图，作为唯一性和权威性，属于历史存量问题耕地可以采用进出平衡的方式。
问题20 下发的图斑是基本农田上修建大棚种植香菇，未破坏耕种层是否可以不整改？
回复：基本农田上修建大棚种植香菇国家不认可是耕地，需要整改。
问题21 省厅下发的日常监测图斑，实地核实为未硬化农村道路，宽度3米之内，是否可以不整改？
回复：日常监测图斑未硬化3米以内的可以不用整改，但是被部里监测发现是非耕地，必须整改。
问题22 “三调”之前已批准合法建设用地，现在是耕地了，是否可以调出？
回复：对于已批准征用但未建设的地块，现状仍在耕种的可以认定为耕地，算耕地保有量任务。如果调出，需要上传批复文件，待省厅批准后可以调出。
问题23 温室大棚种植蔬菜是否可以认定为耕地？
回复：可以，同时需要满足温室大棚内部不能硬化，内部路硬化部分不能超过0.6米可以认定为耕地。
问题24 耕地流出中农村道路和设施农用地等无法整改需落实进出平衡的，是否需要编制方案？
回复：需要编制方案。
问题25 虾稻养殖如何举证？
回复：虾稻养殖“虾沟占比不超过稻田面积10%”可认定为耕地。
问题26 什么是不稳定耕地和稳定耕地？
回复：不稳定耕地主要包括25度以上坡耕地、林区耕地、河湖范围线（根据卫星影像勾绘的高水位线）以内耕地等。不稳定耕地图层由国家下发，地方不得随意修改，目前按照部90号文，有机会调整河湖耕地。不稳定耕地以外的耕地都是稳定耕地。
问题27 在一般生态红线内老百姓自发开垦的耕地是否可以作为耕地？
回复：可以算耕地保有量任务，不能算进出平衡任务。
问题28 高标项目和全域项目里面新增的农村道路和扩建的灌溉坑塘需要怎么处理？
回复：新增的农村道路和扩建的灌溉坑塘都是农用地，高标和全域占用永农，南方宽度<1.0m米，固定的沟、渠、路和地坎（埂），在地类中属于耕地，否则占用永久基本农田要调整补划，占用一般耕地要落实进出平衡。建议在下发的任务量里面多划部分耕地在永农里，防止在年底被发现，多划部分永农不会增加自身任务量。
问题29 耕地保有量和“进出平衡”怎么计算？
回复：耕地保有量，是不纳入耕地保护目标图斑和2022年现状耕地叠加套合后的面积，而不是“三区三线”纳入耕地保护目标的总面积。
二是进出平衡，计算方法：①以全口径耕地（圈外耕地）为基础，只计算永农外的一般耕地，②不区分是否为耕地保护目标，即耕地保护目标范围外的耕地也需要落实进出平衡，③计算耕地流向其他农用地的面积，即扣除流向建设用地和未利用地④扣除“三区三线”认定的退耕还林范围、灾毁的耕地，及河流水面自然扩大淹没的耕地。进出平衡转入耕地，只计算属于稳定耕地的面积。
问题30 对于套种如何认定？
回复：对在耕地上间种和套种果树的图斑，果树覆盖度≤50%或每亩株数≤合理株数70%的图斑，仍按耕地认定；果树覆盖度大于50%或每亩株数大于合理株数70%的图斑，按照相应的园地认定。对在耕地上间种和套种乔木的图斑，乔木郁闭度＜0.2的图斑，按耕地认定；乔木郁闭度≥0.2的图斑，按照相应的林地调查。对实地已长出灌木的撂荒耕地图斑，灌木覆盖度＜40%的图斑按照耕地认定，灌木覆盖度≥40%的图斑按照灌木林地认定。
问题31 在国土调查云上没有耕地流出的任务权限如何处理？
回复：湖北省国土调查云APP注册区域任务，县级管理员审核通过即可，WEB端账号需上级新增账号审核。
问题32 湖北省国土调查云APP提交了照片，WEB端看不到举证照片，如何处理？
回复：在湖北省国土调查云APP端往右滑，重置为待提交状态，重新提交。
问题33 日常变更内有举证照片，是否能共享到耕地流出模块内或者和其他模块举证照片共享？
回复：可以，只要是使用湖北省国土调查云APP举证的照片，都可以共享。具体操作：WEB点击项目详情——照片共享，点击挂接照片到外业照片。
问题34 在整改模块中已上报的项目，需要补充照片，如何处理？
回复：需上级逐级退回，再次进行重新举证，即可重新提交。
问题35 拍照后举证提交任务失败，是否会造成照片丢失？
回复：不会，切换网络重新提交或者在网络好的地方重新提交即可。
问题36 能否可以多人登录一个APP外业账号?
回复：不可以，会造成数据被覆盖。
问题37 在WEB端上下发任务到“国土云APP”端,但APP端口不能看到任务，如何处理？
回复：确认账号是否注册了该区域，并审核通过了。
问题38 “国土云WEB端”项目详情显示是空白的如何处理？
回复：使用谷歌浏览器，网址：
http://hbsd.tianmu.cloud:7070/hbgtdcy
耕地流失整改专栏网址：
http://zrzyt.hubei.gov.cn/bmdt/ztzl/gdlswtzg/
二、耕地和永久基本农田划定成果
问题1 永农核实处置底图怎么制作？
回复：①获取 2022 年度变更调查成果库（国家下发成果）中在“三区三线”永久基本农田范围线内的非耕地图斑；②各类已批准用地范 围与“三区三线”永久基本农田范围线内的耕地图斑；③将“①和②” 图斑进行合并取最大范围，即为永农核实处置底图。
问题2 怎么确定原地恢复整改范围？
回复：（1）违法违规占用永久基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物、挖湖造景或者从事其他活动破坏永久基本农田的，县级以上自然资源主管部门应依法依规严肃处理，责令就地恢复整改；（2）各类未经批准或不符合规划要求的能源、交通、水利等基础设施项目、临时用地、农业设施建设用地、农村基础设施等涉及占用永久基本农田的，县级以上自然资源主管部门应依法依规严肃处理，责令恢复整改；（3）由地方政府或各类工商资本通过流转耕地的方式实施的绿化造林、建设绿色通道、发展林果业或挖塘养鱼等涉及占用永久基本农田的，除果树处于盛果期、林木处于生长期、鱼塘处于收获季等客观情况外，原则上应整改恢复为耕地；（4）其他违法违规占用永久基本农田情形，责令恢复整改。
问题3 怎么确定预调出图斑范围？
回复：（1）2022年11月以前已依法依规批准的。本省（区、市）“三区三线”成果启用前，已依法依规批准的建设用地、已依法依规办理农业设施建设用地备案手续的土地，经国务院批准设立的开发区，已依法依规批准的探矿权、露天采矿权或光伏方阵；（2）无需举证的。应就地整改恢复的非耕地，原属于难以或不宜长期稳定利用耕地，位于自然保护地核心保护区，位于饮用水水源一级保护区的（我省一般不存在该类情形）；（3）需要进行举证以及说明的由地方政府或各类工商资本通过流转耕地的方式实施的绿化造林，建设绿色通道、发展林果业或挖塘养鱼等涉及占用永久基本农田的，因果树处于盛果期、林木处于生长期、鱼塘处于收获季等客观情况，暂不恢复的;各类未经批准或不符合规划要求的能源、交通、水利等基础设施项目、临时用地、农业设施建设用地、农村基础设施等涉及占用永久基本农田的，县级以上自然资源主管部门应依法依规严肃处理，责令恢复整改，经论证确实无法恢复的;
受自然地理条件、农业生产或者农民意愿等因素影响确实无法整改恢复的，经举证可以调出，包括：2020 年底前，在山区坡地上因农业结构调整由农户在自家承包地上自发栽种林（苗）木、果树、花卉的;符合国家退耕还林还草规定情形的;土地整理复垦开发和高标准农田项目中配套建设的灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林涉及少量占用的;自然灾害损毁、采矿塌陷无法复耕的；河湖水面自然扩大形成的未利用地；因其他原因形成的无法就地恢复的非耕地。
问题4 可补划空间范围是什么？
回复：（1）2022年度变更调查一般稳定耕地；（2）2023年度日常变更调查新增耕地流入不在永农范围内的一般稳定耕地；补划地块要做好与国土空间规划的衔接，与生态保护红线、城镇开发边界不重叠，充分考虑已有重要规划、重要战略、重点项目和重要园区，确保与依法批准建设用地、承诺纳入国土空间规划项目等不冲突；（3）明确处置方式。县级自然资源主管部门将上述数据分析中的第二类非耕地图斑上传至国土调查云平台并新建任务模块，分发至移动端逐图斑进行核实，各地根据补划潜力情况、恢复难易程度、违法违规情况等，提出非耕地图斑处置方式，明确就地恢复和调整补划图斑数量、面积、分布。
问题5 就地恢复及调整补划有什么要求？
回复：（1）就地恢复。就地恢复图斑实施完成后，通过国土调查云平台日常变更模块进行举证，原则上应出苗。因处置时间、季节原因等，出苗确有困难的，应达到场清地平、具备耕作条件，县级自然资源主管部门应承诺在2023年年度变更调查“一上”成果中变更为耕地（可于2024年5月31日前完成举证）。2022年变更调查后耕地流出整改新增的耕地与永久基本农田核实处置重合图斑，按就地恢复认定。永久基本农田核实处置数据库上报至省厅前，就地恢复图斑应已通过国土调查云平台提交省级审查。（2）调整补划。调整补划仅限于2022年国土变更调查已为非耕地的图斑，或已依法批准并在部监管系统备案的土地；省级排查及地方自主发现的非耕地图斑，不得纳入调整补划对象。按照“数量不少、质量不降”的原则，在2022年国土变更调查认定的可长期稳定利用耕地图斑上进行补划。补划空间不足的可以在2023年日常变更新增的可长期稳定利用耕地图斑上进行补划，但该类补划地块不再纳入进出平衡新增耕地。
问题6 成果汇交有什么要求？
回复：（1）以自然资源部批准启用的“三区三线”划定的永久基本农田为基础。（2）根据2022年度国土变更调查成果套合提取的非耕地图斑作为核实处置工作的主要对象。省级和各地自行排查发现的非耕地可另行制作一套成果，同时提交日常变更成果包（DB包），将需要纳入预调出的图斑变更为其他地类并提交省厅审核。（3）矢量数据坐标系统采用“2000国家大地坐标系（CGCS2000）”。
三、自然资源管理涉及地类的有关问题解答
问题1 地类是怎么划分的?认定的标准是哪些？
回复：地类即土地利用类型，主要依据土地主要利用方式、经营特点和覆盖特征等因素进行划分、归类。地类划分遵循不重不漏原则，当用地具备多种用途时，以其主要功能进行归类。按照《土地利用现状分类》 (GB/T21010-2017)、《第三次全国国土调查工作分类》及相关规定，第三次全国国土调查(以下简称“三调”)全面掌握了全国陆地国土的利用现状等情况，查清了耕地、园地、林地、草地等13个一级类56个二级类的利用状况，形成了统一的底图、底版，是国土空间规划、用途管制、耕地保护等各项工作的基本依据。国土调查坚持按实地现状认定地类，即社会上通俗讲的“所见即所得”，反映地现状认定为耕地；如未来规划其用途为工业用地，并依据规划用途经建设用地审查批准后，但调查时并没有建设仍种植粮食作物的，按实地现状仍认定为耕地；待其建设了工业厂房等建(构)筑物后，再认定为工业用地。
问题2 耕地地类是如何调查认定的?
回复：国土调查中，耕地是根据相关技术标准认定的，具体是指利用地表耕作层种植农作物为主，每年种植一季及以上(含以一年一季以上的耕种方式种植多年生作物)的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地(含轮歇地、休耕地)，包括直接利用地表耕作层种植的温室、大棚、地膜等保温、保湿设施用地。调查时，对新增耕地的认定更加严格，要求必须“出土长苗”,主要目的是防止出现新增耕地"光开垦、推土、翻耕起垄，但不种植”，甚至弄虚作假的问题，确保新增耕地名副其实。对于原地类为非耕地，现状仍是荒草、推土或者农作物没有“出土长苗”的地块等，不能认定其为新增耕地。但考虑到各地农作物播种季节、物候期等实际，年度国土变更调查中允许地方在每年2月报送“一上”数据时先行承诺按耕地调查，到5月底前完成“出土长苗”补充举证并通过国家级核查，符合认定标准的确认为耕地。考虑到年度国土变更调查的调查时点为每年12月31日，至次年5月底仍不能举证为耕地的，纳入下一年度国土变更调查。
问题3 复合利用的农用地如何认定地类?
回复：国土调查中，对复合利用的农用地，按照主要用途认定其地类。如对耕地上种植林木、园艺等作物，尚未达到林地(即乔木郁闭度≥0.1,或灌木覆盖度≥40%的土地)或园地(即园艺作物等覆盖度大于50%或每亩株数大于合理株数70%的土地)认定标准的，仍按耕地认定；如实地已达到林地或园地认定标准的，应按林地或园地认定。
问题4 永久基本农田中种植了韭菜、生姜等蔬菜或者甘蔗等糖料作物，是否会改变耕地地类?
回复：永久基本农田是依法划定的优质耕地，应当重点用于发展粮食生产，但种植棉、油、糖、蔬菜等农产品的，其地类也仍为耕地。
问题5 种植药材的土地能不能都调查为耕地?
回复：调查时，按照耕地认定标准，对直接利用地表耕作层种植药材且每年种植一季及以上，如按照“每年种植一季”耕种方式种植半夏、蒲公英、沙参、白术等多年生药材的土地，按耕地进行认定；对直接利用地表耕作层种植药材但种植周期在一年以上(不含一年)，如种植西洋参、三七等的土地，则按园地进行认定。
问题6 城市用地、建制镇用地、村庄用地是如何调查认定的?
回复：“三调”中城市用地、建制镇用地、村庄用地是一个集中连片的区域范围，均归类为建设用地。其中：城市用地指城市居民点，指市区政府、县级市政府所在地(镇级)辖区内的，以及与城市的商业服务业、住宅、工业、机关、学校等连片用地包括其所属的，不与其连片的开发区、新区等建成区，及城市居民点范围内的其他各类用地(含城中村);建制镇用地指建制镇居民点，指建制镇辖区内的商业服务业、住宅、工业、学校等用地，包括其所属的，不与其连片的开发区、新区等建成区，及建制镇居民点范围内的其他各类用地(含城中村);村庄用地指乡村居民点，指乡村所属的商业服务业、住宅、工业、学校等用地。包括乡政府所在地和乡村居民点范围内的其他各类用地。为掌握城镇村庄内部具体的土地利用状况，“三调”对城镇村庄内部土地利用现状进行了细化调查，查清了城镇村庄内部各类土地的利用现状，如商业服务业用地、工矿用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地及轨道交通用地、城镇村道路用地、交通服务场站用地、空闲地等的土地利用状况。同时，通过细化调查，也发现城镇村庄内部存在着一些尚未建设的土地，现状为耕地、林地等，这些土地纳入相应的城市用地、建制镇用地或村庄用地统计。
问题7 对“批而未用”土地的地类是如何认定的?
回复：对“批而未用”土地，调查时按实地现状认定地类，但在管理工作中按建设用地管理。在“三区三线”划定时，对截至2021年底，在自然资源部监管系统备案，已依法批准且落实占补 平衡即将建设但现状为耕地的“批而未用”土地，可不纳入耕地保护任务，也不划为永久基本农田。
问题8 在办理建设用地审查报批手续时，如何确定地类?
回复：《自然资源部办公厅关于以“三调”成果为基础做好建 设用地审查报批地类认定的通知》 (自然资办函〔2022〕411号) 明确，建设项目用地审查报批的地类要以“三调”为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准。在确保地类真实性的前提下，应综合考虑地类来源的合理、合法性。同时，考虑到用地项目勘测定界、组卷报批等工作需要一定 时间，按照《自然资源部办公厅关于规范报部审查的建设项目用地报批材料和审查报告文本格式的函》(自然资办函〔2022〕819 号)要求，在办理报批手续时，最新年度国土变更调查指实际用地勘测定界时最新的年度国土变更调查成果，以国家级核查通过后最终统一下发的数据库版本为准。勘测定界成果与国土调查数据库套合存在差异的，均应在申报材料中说明原因及情况。
问题9 经批准的先行用地并已实际建设的，按照什么地类办理农用地转用审批手续?
回复：报国务院批准用地的国家重大项目，控制工期的单体工程和因工期紧或受季节影响确需动工建设的工程可申请先行用 地。先行用地经批准并已实际建设的，在办理农用地转用审批手续时应按照建设前的地类报批。
问题10 建设用地报批时，对其中已依法取得建设用地审批手续但现状地类仍是耕地、其他农用地或未利用地的部分地块，是否需要再次办理审批手续，并重新落实耕地占补平衡?
回复：已依法取得农用地转用审批手续的用地，无需重复报批，也不需要重新落实耕地占补平衡。建设用地审查报批涉及已依法取得农用地转用审批手续的用地，在项目建设用地审查报告中说明即可。
问题11 村庄范围内原批准的宅基地，因种种原因一直未建房，目前仍在种植农作物，是否会影响后续建房使用?
回复：按照《自然资源部办公厅关于以“三调”成果为基础做 好建设用地审查报批地类认定的通知》(自然资办函〔2022〕411 号)规定，对有合法权源(包括村庄范围内原批准的)的宅基地，后续建房时可直接作为建设用地使用，无需办理建设用地报批手续。
问题12 临时用地审批时，涉及地类如何认定?
回复：临时用地具有临时性和可恢复性等特点，使用后按规定 应通过复垦恢复原地类或者达到可供利用状态。临时用地在国土 变更调查中按实际使用范围调查为建设用地，并将批准范围和批准文号以单独图层的方式存储在国土调查数据库中。临时用地审批过程中，地类应以最新年度国土变更调查成果现状地类为准，无需往前追溯地类。
问题13 临时用地占用耕地的，是否需要落实占补平衡?临时用地期满后，按什么标准恢复?
回复：临时用地应严格界定在《自然资源部关于规范临时用地 管理的通知》(自然资规〔2021〕2 号)明确范围内。使用后复 垦难度较大的临时用地，要严格控制占用耕地。经合法审批的临时用地占用耕地的，在其使用有效期内，无需落实耕地占补平衡。临时用地使用人应当自临时用地期满之日起一年内完成土地 复垦。临时用地期满后，对已落实耕地占补平衡且依法依规办理 建设用地审批手续的，不用复垦；对未办理建设用地审批手续且 未及时复垦或复垦不到位的，属于违法用地，违法用地占用地类 按照临时用地占用前的原地类进行认定，同时按规定在违法行为处置到位前，先行冻结储备库中补充耕地指标。依据《土地管理法》 《土地复垦条例》《自然资源部关于规 范临时用地管理的通知》(自然资规〔2021〕2 号)等规定，建 设项目临时用地应当依据经有关自然资源主管部门组织专家论证 审核通过的《土地复垦方案》(或《土地复垦方案报告表》), 以及临时使用土地合同中规定的土地复垦质量要求开展土地复 垦。《土地复垦方案》可参照《土地复垦方案编制规程》 (TD/T1031-2011) 第1部分“通则”和第6部分“建设项目编制”。使用耕地的应当复垦为耕地，确保耕地面积不减少、质量不降低；使用耕地以外的其他农用地的应当恢复为农用地；使用未利用地的，对于符合条件的鼓励复垦为耕地。
问题14 光伏发电站工程项目各功能区用地分别按照什么地类进行认定和管理?
回复：《自然资源部办公厅国家林业和草原局办公室国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》 (自然资办发〔2023〕12号)施行之前，已按照《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕 8号)规定批准立项的光伏发电项目(包括动工和未动工建设), 按批准的意见分类认定地类和差别化管理。对于符合本地区光伏符合项目建设要求和认定标准的项目，已依法依规办理建设用地审批手续的变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础等用地，按建设用地认定和管理；场内道路用地，可按农村道路用地认定和管理；利用农用地布设的光伏方阵和采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，可按地表地类认定和管理。自然资办发〔2023〕12号施行后，依据文件精神和《光伏发电站工程项目用地控制指标》有关规定，新建、扩建光伏用地项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、I 级保护林地。光伏发电项目用地实行分类管理，光伏方阵(包括光伏面板、采用直埋电缆敷设方式的集电线路等用地), 不改变地表形态的，可按地表地类认定和管理；已依法依规办理 建设用地审批手续的变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等配套设施用地，按建设用地认定和管理；符合光伏用地标准，位于光伏方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地认定和管理。
问题15 编制全域土地综合整治实施方案时，整治区域内各地类按什么标准进行认定?
回复：编制全域土地综合整治实施方案时，应以“三调”成果 为基础，结合最新年度国土变更调查成果数据，确定整治区域内各地类。
问题16 全域土地综合整治开展阶段验收和整体验收时，如何确定新增耕地和永久基本农田的面积?
回复：根据《自然资源部办公厅关于严守底线规范开展全域土 地综合整治试点工作有关要求的通知》(自然资发〔2023〕15号) 要求，全域土地综合整治开展阶段验收和整体验收时，均应实测 新增耕地和永久基本农田面积，并按相关规定严格把关，确保质 量不降低。不得仅靠“图上作业”或以系数测算新增耕地和永久基本农田面积。同时，依据《自然资源部办公厅关于进一步加强补充耕地项 目管理严格新增耕地核实认定的通知》(自然资发〔2022〕36号), 对于归并田块、削减田坎新增耕地地块，以整理前后实测田坎净 减少面积作为新增耕地面积；对于农村道路、沟渠等线状地物，未进行实质性工程整治的，不得以精度变化为由变更地类。
问题17 如何认定违法用地占用地类?
回复：判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生时最新或者上一度国土利用现状图或者国土调查数据库及国家永久基本农田数据 库上，对照现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地进行判定。必要时，违法用地案件承办机构可以提请自然资源调查监测管理工作机构进行认定。
四、关于2023年度国土变更调查的有关问题解答
地方耕保部门要提前介入国土变更调查工作来，密切配合调查部门认真对待2023年度国土变更调查工作，充分了解调查规则，扎实做好耕地保护和粮食安全责任制首次考核的数据准备。
问题1 2023年度国土变更调查总体原则？
回复：对于实地已转为园地、林地、草地、设施农用地等其他农用地和建设用地的耕地流出地块，按现状变更地类。对于实施整改恢复的耕地地块，以2024 年2月8日汇交省级初报成果为时间节点，完成整改且符合耕地认定标准的，仍按耕地认定(二级类根据实际情况变更);已完成整改且实地现状已达到平整或翻耕起垄等具备耕作条件状态，但尚未种植或未出土长苗的，可以承诺举证方式仍按耕地认定， 并录入推(堆)土图层；未完成整改的，按整改前现状变更地 类，待整改完成后，纳入相应年度变更调查。对于新增耕地地 块，实地应为已种植粮棉油糖菜或饲料饲草等农作物，如实地现 状为已平整或翻耕起垄等具备耕作条件状态，但因播种季节、物 候期和特殊天气等原因，暂无法举证的，可采用承诺举证方式按 耕地认定。上述采用承诺举证方式的地块，应于2024年5月31日前补充符合耕地认定要求的举证照片。不得将计划开垦和计划恢复等情形的地块、日常变更涉及新增耕地或恢复为耕地的地块以及因实施城乡建设用地增减挂钩、占补平衡补充耕地、土地综合整治和生态修复等土地开发、复垦和整理项目的地块，以承诺举证的方式认定为耕地。
问题2 2023年度国土变更调查总体原则时间进度安排？
回复：2023年12月15日前，部组织开展遥感监测工作，采集覆盖全国的卫星遥感影像，提取年度新增变化信息并陆续发给地方。2024年1月15日前，省级自然资源主管部门组织各地完成补充报备用地管理信息；县级调查单元完成县级国土变更调查工作，向省级自然资源主管部门报送变更调查更新数据增量包。2月8日前，省级自然资源主管部门组织完成省级检查和整改工作，向部报送省级检查合格的县级国土变更调查初报数据。5月15日前，部组织完成国土变更调查更新数据增量包的 国家级内业核查、数据库质量检查、“互联网十”在线核查、国家级外业核查、数据库修改工作。省级自然资源主管部门配合部组织县级调查单元完成国土变更调查成果整改和完善工作。各县级调查单元以实地现状认定地类为原则，查清工作底图上每一块变化图斑的地类、面积、属性、权属等实际情况；对需要举证的图斑，逐一实地拍照举证，通过“国土调查云”及时在线提交；日常变更图斑经与2023年度遥感监测成果核实确认一致的，可直接按照变更调查要求生成增量数据，无需重复实地举证；日常变更图斑与2023年度遥感监测成果不一致的，需再次实地调查举证。
五、关于耕地保护和粮食安全责任制考核的有关问题解答
问题1 本次耕地保护和粮食安全责任制考核一票否决有哪些项？
回复：耕地保有量，永久基本农田保护，耕地占补平衡，耕地进出平衡，违法占用耕地和永久基本农田。
问题2 耕地保有量如何考核?
回复：以年度国土变更调查成果为基础，综合考虑部分市（州）生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、补充耕地省级统筹和增减挂钩节余指标跨市域调剂等实际情况，市（州）年度实际耕地保有量(年度国土变更调查现状耕地扣除“三区三线”划定时未纳入保护任务的现状耕地)低于“三区三线”划定耕地保护任务控制数的，一票否决。
问题3 永久基本农田保护如何考核?
回复：年度永久基本农田保护面积低于“三区三线”划定永久基本农田保护任务控制数的，一票否决（具体考核时，按永久基本农田范围内耕地面积与下达控制数差额超过1‰来确定）。
问题4 耕地占补平衡如何考核?
回复：考核年度末本市（州）占补平衡储备补充耕地出现倒挂，即市域内储备补充耕地指标(耕地数量或水田规模)合计为“负值”的，如考核年度末“负值”规模比上一年度扩大的，一票否决。
问题5 耕地进出平衡落实情况如何考核?
回复：本年度市（州）耕地流向其他农用地未按规定补充耕地，未落实“进出平衡”的，一票否决。
问题6 违法占用耕地和永久基本农田如何考核?
回复：在土地卫片执法中，市（州）本级达到年度问责标准的(市本级辖区内年度违法占用耕地比例达到15%以上，且违法占用耕地数量达到500亩以上)，一票否决。
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