案 情

某市工业园区在引进某大型硅业新材料项目后，经测算园区原有的工业垃圾处理场不能满足生产需求，需要新建垃圾填埋场以解决固体废弃物的处置问题。但由于所需的1200万元建设资金未能筹措到位，垃圾填埋场建设迟迟未能启动。得知这一情况后，某硅业新材料公司表示其愿意出资建设。工业园区管理部门考虑到虽然企业出资建设可以解决资金问题，但垃圾填埋场建成后服务的是园区所有企业，且此类垃圾填埋场在建设过程中不仅要制定相应的固废处理方案，还要按照固废处理要求进行基础设施工程建设。同时，按照环保要求，对固废进行分类填埋后，还要对填埋场进行监测和维护，需要考虑解决后期的运营以及移交的问题。为此，工业园区管理部门召集了市发展和改革委、市政管理局、生态环境局、财政局、自然资源局等部门进行专题研究。

虽然各部门一致认为可以通过基础设施特许经营的方式解决硅业公司运营垃圾填埋场问题，但对于垃圾填埋场按什么方式供地，土地应由谁持有，各方的意见各不相同。硅业新材料公司希望以出让方式持有垃圾填埋场120亩的土地使用权。但基础设施特许经营较为常见的做法是，基础设施涉及的土地使用权由政府的管理部门持有，特许经营者在特定期限内负责运营，期限届满后移交政府。垃圾填埋场的土地使用权通常以划拨的方式由市政管理部门持有，个别部门担心以出让方式提供土地使用权建设基础设施，会导致土地性质与授权经营的方式存在矛盾。

分 歧

一般来说，基础设施特许经营是政府部门将划拨土地上建设的具备公共属性的基础设施，授权给社会资本经营管理。但是，出让的土地使用权则具备私有属性，在其上建设运营基础设施是否符合相关规定，各方意见不一。

某硅业新材料公司认为，采用出让方式供地，有利于在特许经营期间明确垃圾填埋场的资产归属，便于企业对资产的管理与运营，也可避免划拨性质的土地收益缴纳等问题无法厘清，在运营期限届满时可以无偿移交所有设施。

市政管理局认为，垃圾填埋场属于市政设施，按照《划拨用地目录》的规定，属于可采用划拨方式供地的情形。该市类似设施都是以划拨方式供地，若以出让方式供地，可能导致特许经营期满后此类设施无偿收回存在争议，且收回后由政府部门享有出让土地使用权也没有明确的规定，有可能导致产权纠纷。

市生态环境局认为，配套垃圾填埋场是为工业园区的生产企业解决固体垃圾处置，其服务对象为所有企业，将用于建设垃圾填埋场的土地出让给硅业公司，有可能导致公共设施私有化，可能会发生其他有需求处理固体垃圾的企业遭到排斥的情况。

市发展和改革委、市财政局认为，基础设施特许经营的相关规定，没有禁止在出让的国有土地上建设特许经营基础设施，国家政策明确鼓励社会资本参与基础设施的建设运营，为避免产权纠纷，可在特许经营协议中明确约定期限届满后的权利义务。

市自然资源局认为，市政基础设施可按《划拨用地目录》供地，但硅业公司在取得垃圾填埋场用地后，通过特许经营方式运营并以有偿方式提供服务，应按出让的方式供地。

分 析

基础设施可采用划拨方式供地，但并不是只能采用划拨方式供地。按照2016年12月原国土资源部等部门印发的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》的要求，根据投融资体制改革要求，对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。市、县政府应依据当地土地取得成本、市场供需、产业政策和其他用途基准地价等，制定公共服务项目基准地价，依法评估并合理确定出让底价。公共服务项目用地出让、租赁应遵循公平合理原则，不得设置不合理的供应条件，只有一个用地意向者的，可以协议方式供应。国有建设用地使用权作价出资或者入股的使用年限，应与政府和社会资本合作期限相一致，但不得超过对应用途土地使用权出让法定最高年限。由此可见，国家鼓励扩大国有建设用地有偿使用范围，适时地缩小划拨用地范围，对可以使用划拨土地的公共服务项目用地，地方亦可探索通过出让、租赁等有偿使用方式供地。也就是说，基础设施不仅可按照划拨方式供地，也可以采用出让方式供地。在实践中，地方大多选取“出让”此种相对成熟的土地有偿使用方式进行探索。值得注意的是，在出让土地用于特许经营的情形下，设定土地使用年限时要综合考虑土地使用法定最高年限和特许经营年限，应以两者之中的最低年限确定，避免出现剩余年限补偿纠纷。

本案例中，市政管理局从固有的工作习惯角度出发，认定基础设施用地只能采用划拨方式供地，是没有理解国家有关供地政策。按目前国家相关政策，无论是否授予硅业公司特许经营权，垃圾填埋场都可以通过出让方式供地，两者之间并没有排斥规则规定。

特定期限内特许经营者可拥有基础设施且未限制其土地性质。为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，国家发展和改革委员会等6部门联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，根据该办法第七条的规定，在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府。这里对特许经营方式进行了规定，规定了特定期限内特许经营者可拥有基础设施，且没有将基础设施所涉及土地限制为划拨性质。也就是说，特许经营者可以用合法取得的土地建设基础设施，并取得基础设施的特许经营权。

本案例中，市生态环境局担心在出让土地上建设的基础设施导致私有化的问题。基础设施特许经营的相关管理制度中已有考虑。公共利益的保障并不是通过土地性质来约束的，上述办法在保障特许经营者取得合理收益的同时，分别从明确实施条件、强化行政监管、加强社会监督、完善保障机制四个方面规定了公共利益的保障措施。

基础设施采用出让方式供地，并不会影响特许经营期满后的移交。在基础设施授权经营的情形下，若是由特许经营者使用出让方式取得土地建设并运营基础设施，可视土地使用年限的剩余年限与特许经营年限差值的不同约定移交的方式，即土地使用权年限大于特许经营年限的，可以补充协议的方式在特许经营期满后收回土地。这样既可以避免移交过程中两权分离的矛盾出现，也不影响接管部门依法取得基础设施的产权。

本案例中，市政管理局作为基础设施的特许经营权届满后的接管部门，对于移交后如何厘清产权有疑虑，可在拟定特许经营协议过程中明确约定特许经营者应履行的义务及产权处理方式。

为了满足人们对生活和工作环境更加舒适和美好的期望，部分地方探索以特许经营的方式让社会资本参与垃圾填埋场等基础设施的建设运营，但实施过程中难免会遇到社会资本提出不同产权类型需求的情况。这与原有以政府为主导的操作模式不同，需要相关政府部门准确把握国有土地有偿使用、基础设施和公用事业的特许经营等重要制度创新，打破长期形成的固有思维模式。如此，才能在实践中确保政策改革落地，将其转化为发展的驱动力。

在国家进一步深化国有土地使用权管理制度改革的背景下，垃圾填埋场等基础设施不仅可以通过特许经营的模式让社会资本参与建设运营，还可以采用出让方式供地，保障特许经营者在特许经营期内的合法产权。需要注意的是，基础设施和公用事业的特许经营不能一放了之。作为监管者和公共服务保障者，相关职能部门要在有关制度机制下履行监管责任，持续保障公用产品和公用服务供给，维护公共利益和公共安全，让基础设施和公用事业特许经营真正发挥稳增长、调结构、补短板、惠民生的作用。

本案例中，在市发展和改革委员会的组织下，自然资源、财政、市政管理、生态环境等部门对垃圾填埋场的特许经营协议中的产权移交条款进行充分讨论，明确了特许经营权到期后产权归属以及移交方式，并拟定了特许经营权的招标方案，最终通过公开竞争的方式确定了最终的特许经营者。

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