全域土地综合整治是贯彻落实高质量发展精神、乡村振兴战略，助力广东省“百千万工程”的重要抓手。围绕近期面临的新形势和新要求，笔者在各地调研的基础上，总结了广东开展全域土地综合整治实施方案编制工作以来存在的4类问题，分析了新形势下广东全域土地综合整治的内在逻辑，以问题为导向提出方案编制的8个建议，仅供探讨。
01
实施方案编制存在的4类问题
编制实施方案是开展全域土地综合整治的工作基础，犹如万丈高楼之地基，亦是擘画未来发展之蓝图。《广东省自然资源厅关于推进全域土地综合整治扩面提质的通知》等有关文件印发以来，广东各地纷纷擂响了全域整治的战鼓，目前已报送入库实施方案151个，但由于时间短任务重，方案编制普遍存在以下4个方面的问题。
（一）政策理解不到位
通过对省内已入库的151个实施方案进行分析，整体上存在主体功能谋划不足，空间腾挪关系缺失的情况。一方面，部分单位过度依赖第三方编制单位，未能理解全域土地综合整治高位谋划的重要性。主要体现在实施主体方没有从产业发展布局出发谋划土地整治需求，未能在空间腾挪路径下安排土地整治项目，尤其是建设用地整理类项目谋划不足。另一方面，部分实施方案缺少“三区三线”、权属调整等需重点审批的核心内容，在农用地调整、建设用地调整、权属调整的关键内容上仅有少量文字表述，基本达不到审查的要求。最后，对统筹单元、整治单元、实施范围等基本概念理解有偏差，编制过程中未能明确整治单元主体和整治责任单位，在实施阶段将难以具体开展。
（二）潜力分析不充分
一方面，没有较准确摸清在整治区域内的农用地、建设用地和生态修复三个主要板块的底数，普遍存在完全依赖“图上作业”的方式摸家底。如对整治区域内建设用地腾退面积的潜力，是在分析图斑和数据库的基础上得出的数量，至于是否会造成腾退后更破碎化、是否有调研农民意愿等方面完全没有工作基础。在腾退时需要实施哪些土地整治路径方面更没有任何分析，在政策上和技术上的可行性都存在疑问。有些镇域测算的建设用地腾退面积数据是某些同等量级镇域的十倍，这明显存在严重的分析误差。另一方面，对产业导入的分析严重不足。主要表现为三种情况：有通用性描述文字而没有任何分析，有基本分析而无分析结论，有简单结论却脱离实际。对产业导入的落地性、预留未来发展空间等方面都缺乏相关内容。
（三）项目设计与安排不合理
首先，部分方案存在“纸面繁华”情况。即为了增大投资额而拼凑与整治目标不直接相关的项目，不仅浪费了有限的资源，也削弱了整治工作的整体效果。此外，还有部分项目将已完工或近期即将完工的项目纳入实施方案，违背了全域整治的初衷；其次，子项目的时间节点安排不明确。当前许多项目实施方案中，对于子项目的立项、开工、竣工、验收等关键时间节点缺乏明确的规划，导致项目执行过程中难以把控进度，年度计划内容模糊不清，给项目的有效推进带来困难；最后，项目目标任务的量化不足。部分项目在目标任务设定上过于笼统，缺乏具体的量化指标，使得项目执行效果难以衡量，影响整治工作的针对性和实效性。因此，加强子项目设计的科学性和合理性，明确时间节点，量化目标任务，是确保全域土地综合整治工作取得实效的关键。
（四）资金平衡分析不扎实
一方面，部分项目过度依赖财政资金支持，资金来源渠道单一，未能有效引导政策性金融资本和社会资本的参与，在一定程度上限制了整治工作的资金规模和效率。这种“重财政轻投融资”的情况，使得整治工作面临较大的资金压力，难以持续推动项目真正落地实施；另一方面，项目资金可行性分析不足，缺乏全面、科学、深入的分析。各子项目的投资分析计算过于简单，收支平衡测算往往只关注短期效益，而忽视了长期营运收益等因素，这可能导致项目在实施过程中面临资金短缺或运营效益不佳的风险。
02
方案编制的8个建议
理解全域整治的内在逻辑
广东开展全域土地综合整治是落实高质量发展、乡村振兴的重要抓手，是解决广东区域发展不平衡助力“百千万工程”的关键任务。其本质是发展有需求，核心是产业带动，路径是土地整治，体现的是以人民为中心的思想。通过对生活空间、生产空间和生态空间的优化重构，“提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力”。在谋划布局产业发展用地需求的基础上，综合运用建设用地整理、农用地整理、生态修复等政策，在实施土地整治工程的技术路径下，实现“良田连片、村庄集中、产业集聚、生态优美”的目标，从而提升人民的获得感和幸福感。
高位谋划主体功能布局
不谋全域者不足以谋一域。全域土地综合整治作为一项牵引性、撬动性强的“一把手”工程，以县域为统筹单元、乡镇为基本实施单元，地方党政机关应全面分析和深刻把握地方经济发展面临的主要困境，高位统筹、高瞻远瞩，擘画地方高质量发展蓝图。深入分析通过全域整治解决地方“一把手”对当地未来在产业、耕地、村庄等用地布局和发展谋划上与现状用地空间布局不合理、无法满足发展需要之间的矛盾。在乡镇国土空间规划的基础上，运用好“三区三线”划定成果，细化或调整优化国土空间规划的用地用海功能分区，统筹谋划乡镇全域土地综合整治主体功能布局。要以统筹解决空间布局无序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生态功能退化等“四化”问题为出发点，以“落规划、增耕地、腾空间、强活力、优生态”五大任务为抓手，推进生产、生活和生态空间格局优化。
明晰全域整治基本概念
要准确理解县域为统筹单元，镇域（多镇域）为整治单元，子项目范围为实施范围三个基本概念，在此基础上正确划定和提交三类图斑，准确设置整治区域。接下来，将按新要求统一以县域为统筹单元报送实施方案，这将更有利于实现县域内全区域、全要素综合整治目标。对已经以镇域为单位报送的实施方案，为避免造成责任主体不清晰，整治区域设置不合理的问题，将以“穿外套”的形式把原镇域方案物理整合在同一个县域为单元的实施方案内，原镇域实施方案可改名为“某某县全域土地综合整治实施方案（某某镇单元）”，整治区域为各镇域单元之和。对已是县域为单位报送的实施方案和今后新增报送的实施方案，维持原有内容无需修改。在理解基本概念的基础上，尽快完成方案需审批的关键内容，即农用地调整、建设用地调整、权属调整等具体业务审批要件。
做实做细整治潜力分析
整治潜力摸查分析是实现主体功能布局的基础，以农用地整理、建设用地整理、生态保护修复、产业导入、风险评估等作为重点内容，充分分析区域整治潜力及可行性。要避免“纸面繁华”“照抄作业”，需沉下身子、深入基层、实事求是、做实做细。以农村建设用地、耕地和永久基本农田潜力摸查为例：一是村庄存量建设用地规模摸查。首先，以村庄集中为目标，按照“空心村—碎片零散的203—连片203边缘部分”3个核实层次，先易后难，对农村建设用地腾挪潜力进行摸查分析，结合宅基地改革、消除地灾隐患等要求逐步引导村庄集中。其次，以产业集聚为目标，摸清低效用地盘活潜力，因地制宜、立足地方实际，制定低效用地认定标准，有力有序推进盘活利用低效用地工作，实现亿元GDP建设用地使用面积（地耗）的降低和亩均税收的提高。最后，摸查工作不能只停留在图上作业，而是要在理论潜力分析的基础之上，深入实地走访调研，充分尊重与听取当地村民意见，进一步压实潜力。二是新增耕地潜力和永久基本农田潜力摸查。按照“耕地集中整治区—碎片零散的耕地（永农）—多田套合”的步骤，重点分析5亩以下零散的耕地（永农）图斑，通过对新增耕地（永农）地类来源、位置和具体地块、规模等合理性和操作性的潜力摸查，分析新增耕地（永农）布局可行性。
合理安排与设计子项目
强化“项目为王”的理念，围绕总体目标，依据功能分区布局和整治潜力分析，充分衔接国土空间等上位规划或相关专项规划，从近期和远期两个时间维度，通盘考虑子项目设计与布局，成熟一个实施一个，稳扎稳打，逐步将主体功能布局谋划变为现实。一要加强建设用地整理的布局与谋划。以产业发展需求为动力，土地要素空间腾挪为主导，实施建设用地整理项目为技术路径，在“以补定占”的要求下科学安排和实施农用地整理及生态保护修复等其他类型的项目，实现需求为导向的项目设计逻辑。二要聚焦问题导向实施新项目。部分已完成子项目不适宜再纳入实施方案中，建设时序较长的子项目则需注重做好子项目中长期谋划，减少与全域整治无直接关系的项目堆砌，或通过优化提升、有机融合到全域土地综合整治项目内。
用好用足全域整治政策红利
全域土地综合整治汇集了土地、金融等各方优惠政策，应充分利用好政策红利，切实通过优化“三生空间”布置好空间格局，通过金融支持激活产业发展的“一汪春水”。一是土地政策方面。根据自然资源部和广东省自然资源厅已印发或即将印发的政策文件，要善于运用好全域空间腾挪等相关政策工具箱，如：“三区三线”合理调整、增减挂钩空间腾挪及结余指标跨县跨市交易等。二是金融支持方面。充分发挥政策性银行金融支持，利用好政策性金融资本支持利好，积极与各地政策性金融机构沟通合作，谋划项目金融资产包。全域整治项目初步建成“政企银”三方共赢平台，构建了“投融建”三方协调联动机制。自然资源部、广东省自然资源厅与国开行、农发行已签署战略合作协议，将为整治项目提供必要的资金支持和金融服务，确保项目的顺利实施。
扎实做细资金平衡分析
一是细化项目投资测算，测算各子项目在全过程周期的收支情况，为项目投资决策提供财务数据支持。主要明确项目投资测算的依据、方法、标准，同时编制投资测算表，各子项目需要细化具体的投资金额分析计算。二是细化资金筹措分析，分类或列表说明子项目资金来源、路径、额度，融资渠道主要为财政资金、政府专项债券和社会资本，应谋划好全域“项目包”，从多维度考虑资金平衡方式，应注重政策性金融支持和社会资本导入来源，充分发挥国开行、农发行等政策性银行金融支持。三是细化项目资金收益分析，明确项目预期收益，并从指标收益、税收、土地出让、运营收益、租金等方面分类或列表说明收益来源，规划项目运营期限，制定投资回报机制，注重项目的长期营运收益等，明确项目资金达到平衡，保障项目能够真正落地实施。四是注意规避地方政府隐性债务风险，要学习掌握好金融政策。指标收益要在金融机构指导下采用大平衡等方式来做资金平衡，充分发挥地方政企银平台作用，从源头上规范政府投融资行为，防止新增政府隐性债务。
严格守牢相关底线红线
为有效发挥全域土地综合整治优化国土空间格局、助力乡村振兴的积极作用，防止因实施不当出现突破底线、侵害群众权益等问题，工作实施过程需守好底线红线。一要维护“三区三线”划定成果的严肃性。在保持空间布局总体稳定，确保耕地数量有增加、质量有提升、生态有改善，建设用地面积不增加，城镇开发边界基本稳定，生态保护红线保护目标不降低的前提下，涉及永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界调整的，严格按国家有关规定执行。二要切实维护群众合法权益。潜力摸查要切实做好整治区域内地籍调查、不动产登记工作，确保土地权属清晰无争议，坚持农村基本经营制度不动摇，尊重集体土地所有权、土地承包经营权、土地经营权现状。全域土地综合整治原则上不得开展合村并居，对承载当地传统历史文化内涵的特色村庄要坚决予以保留。严禁违背群众意愿搞大拆大建，不得强迫农民“上楼”，杜绝为整治而整治，片面追求指标交易，损害农民权益等行为。
转载自：自然资源讲堂 如有侵权，请联系删除