2024年季度卫片执法工作应当关注什么？

原创作者：柳陈胜浙江省湖州市长兴县自然资源和规划局

日前，自然资源部办公厅下发了《关于利用2024年季度卫片监测成果开展日常执法工作的通知》（点开阅读）。《通知》为了解决卫片监测图斑统筹不够、下发频次过高、核实举证多等问题而引发的工作简单化、“一刀切”、层层加码等现象，对卫片工作理念、定位、方式、重点等都作了较大调整，很多亮点值得我们了解。作为基层工作人员应重点关注哪些方面问题呢？本人进行了简单梳理，供同仁们参考。不到之处，请大家批评指正。

一

2024年季度卫片工作的新变化

（一）要重新审视工作定位

一是从功能上看，2023年12月19号部下发《关于统筹规范耕地保护卫星遥感监测工作的通知》（点开阅读），重新确定了卫片监测在耕地保护工作中的定位和作用，明确卫片监测是作为及时掌握耕地变化情况的辅助工具，是监测预警耕地不合理流出的技术手段，是快速发现违法违规占用耕地问题线索的辅助方法。

二是从标题上看，前几年下发的《通知》都称为《关于开展**年度卫片执法工作的通知》，今年调整为《关于利用2024年季度卫片监测成果开展日常执法工作的通知》，把卫片执法调整为卫片监测，标题的改变也反映出卫片功能定位发生了重大的变化，重点突出了日常执法工作。

三是从成果运用上看，季度卫片监测数据只提供问题线索，不能直接作为作出行政处罚的依据；对变化图斑不作强制性认定，有关事实要以实地调查为准。但去年，对“新增非农建设类”和“年度内持续变化类图斑”一般不得判定为其他类用地，这就意味着这二类图斑原则上要作为新增建设用地来认定，极容易造成地方不作成因分析和数据比对，简单粗暴的对图斑进行判定和整改，引发系列社会矛盾。

（二）要重新审视工作目标

“推动落实耕地保护和粮食安全党政同责，牢牢守住18亿亩耕地红线”这个总体目标没有变化。但这次季度卫片把辅助地方“早发现、早处置”作为了工作目标，意味着基层要更加注重日常监管。把耕地保护作为重点，落实耕地和生态保护长牙齿硬措施的工作机制要求。把为基层减负作为工作要求，在不增加基层工作负担、维护人民群众合法权益的基础上（接地气），以高水平执法促进调质量发展。

（三）要重新审视工作方式

一是“多片统筹”。把耕地保护上半年地类变化监测、年度国土变更调查、土地卫片执法、长牙齿硬措施测绘遥感监测和耕地卫片监督统筹为季度卫片监测和年度卫片监测（全国国土利用动态全覆盖遥感监测）。

二是减少下发频率。将监测图斑由每月一次的多频次下发调整为季度下发；时间为4、7、10月的前10日。年度土地卫片执法与变更调查同步开展，需另行发文通知（两者2020年分开之后，再度联手，可谓分久必合），图斑下发时间暂未确定。

三是改变上报方式。将2021年度卫片以来采用“月清、季核、年度评估”的工作方式，调整为“季度只核不报”“年度一次性核实举证反馈信息”。

四是提高卫片精度。将去年对13个粮食主产区省份和5个耕地保有量较大省份耕地范围覆盖亚米级遥感影像，调整为全部优先使用亚米级遥感影像监测，说明精度更高（基本上一个人站在空地上都可以成像）。今年还要求经比对套合审批备案数据库后属于疑似违法违规的图斑才下发，因此类似去年“其他新增建设类”“其他变化类”图斑，今年应该不会大批量下发。

（四）重新审视工作重点

今年根据最新国土变更调查和三区三线划定成果，将涉及占用永久基本农田5亩或耕地10亩以上的非农建设行为作为监测重点。主要分为四类:

一是新增线性地物（新增公路、新增铁路）。

二是新增建（构）筑物（新增建筑物、新增构筑物）。

三是新增高尔夫运动地（卫片监测中多年未提起，大概高尔夫球场违法用地有所抬头）。

四是按照耕地和生态保护长牙齿硬措施工作机制，要求提取重点区域疑似违法违规图斑（主要是违法违规占用破坏耕地和永久基本农田、生态保护红线和其他敏感区域）。但今年通知中，未提及矿产卫片，也没有明确重点矿种和重要区域（是否要单独下发矿产卫片，还是今后纳入年度卫片，尚不明确）。

2024年季度卫片工作亮点

今年季度卫片最大工作亮点，就是从管理理念上做了重大转变，坚持实事求是，坚持联系实际，坚持人民利益至上，坚持为基层减负，坚持不唯技术论，改进工作作风，提升执法效能。

（一）不唯技术论

王广华部长在2024年工作思路务虚会上提出，要充分依靠科技手段开展卫片执法、变更调查等工作，但不能“唯技术”至上，要尊重事实、实事求是，将技术与人工充分结合，更好服务自然资源管理工作。本《通知》也提出建立执法容错纠错反馈机制，承担执法的机构在执法工作过程中发现与相关规定不符、或用地手续备案信息有误等问题，可以及时向相关业务机构反馈情况，需要调整相关管理属性的，按调整后的属性依法依规履行处置程序，反对不顾实际情况，只依据管理数据进行合法性判定的“唯技术论”工作方式。（技术手段是自然资源管理工作的重要支撑，但在过去很长一段时间，把技术和规范作为管理的唯一标准和执法的权威依据，不追溯原由、不过问成因、不顾实际，不听解释，基层只好一整了之，造成执法人员很迷茫、群众不理解。如，把老房子划为永农问题，拆建后成了违法）

（二）不给基层添负担

通过“多片统筹”、精准下发图斑、减少卫片下发频次，取消反馈季度卫片核查成果、加强与变更调查等统筹衔接、避免交叉重复核实举证等工作方式的改进，切实减轻基层工作负担，让基层执法人员把主要精力回归日常执法。（这个调整，确实为基层减轻了不少压力，一直以来各式各样的卫片让基层工作人员疲于应付，不堪重负，同一个地块要核查无数次，通过不同APP上报无数次，让执法回归日常是基层执法人员的心声）

（三）不搞“一刀切”

坚决防止不顾实际情况，机械执法或者连夜拆除等简单化、“一刀切”问题。要为问题整改特别是违法当事人办理生产资料、生活设施等流出合理过渡期，不能把便于管理置于便利群众之前，更不能让基层群众为技术误差“买单”。对发现违反客观规律、损害农民权益存在简单化、“一刀切”问题的地区，上级自然资源主管部门要认真核查，全面整改。（执法要严，也有温度，但绝对不能以情代法，为不法让步）

几点想法

季度卫片不需要上报数据，是否可以降低执法强度、处置力度、监管深度呢？本人觉得，卫片执法政策的调整，反而对基层的执法效能和监管水平提出了更高的要求。

（一）要更加注重日常执法。

一是不报不等于不管。《通知》明确，依据年度卫片监测和国土变更调查，由地方一次性核实举证并进行合法性判定。说明年底还是要算总账的，季度不报无非是减少基层的工作量，让大家把精力放在问题的处置和消化上。我们只有利用卫片监测技术手段，结合实际采取铁塔视频监管、地面巡查等方式，及时发现、处置和查处自然资源领域违法违规问题，才能不给年度卫片添“压力”，把有限时间留给高质量的变更和数据审核、填报上。

二是不报不等于不督。对涉及违法违规占用破坏耕地和永久基本农田、生态保护红线和其他生态敏感区域的重大疑似问题图斑，国家自然资源督察机构和部有关司局将直接开展实地核实。对核实后确属重大案件线索的，采取部、省直接立案查处、挂牌督办、督察督促等方式处置。工作方式调整后，各级自然资源主管部门不需要对卫片数据进行日常审核，也就有更多的精力和时间来督查重大案件和线索。作为基层执法要把新增乱占耕地建房、“违建别墅”、“大棚房”、高尔夫球场等问题，以及涉及占用永久基本农田面积5亩或耕地10亩以上的非农建设行为作为工作重点，及时处置到位。

三是不报不等于不考。《通知》明确，以年度为单位统计各地区违法占用耕地总量和比例，卫片执法成果将用于耕地保护和粮食安全责任制考核等工作。

（二）要更加注重工作衔接

一是加强日常执法工作与年度土地卫片执法工作的有效衔接。《通知》明确，年度内自行纠正消除违法状态的，耕地保护和粮食安全责任制考核时，不计入违法占用耕地数量。因此，推动违法问题（尤其是耕地）在年度内及时整改到位尤为重要。

二是要统筹做好年度国土变更调查和年度土地卫片执法工作的统筹衔接。形成“一盘棋”的工作格局，避免交叉重复核实举证，切实减轻基层工作量。

三是日常执法工作要与农村乱占耕地建房专项整治工作相结合。以“零容忍”态度，坚决遏制新增乱占耕地建房行为，及时依法依规消除违法状态。

四是及时做好审批等管理信息备案。以1月15日为上年度信息备案截止日期，确保监测图斑套合比对的准确性，提高图斑提取精度。

五是统筹执法机构与其他业务机构的衔接。及时解决应技术偏差而引起的调整相关管理属性问题。

（三）更加注重履职到位。

一是落实责任。按照相关法律法规和《自然资源行政处罚办法》《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》中关于核查与制止、立案、调查取证、案件审理、作出处理决定、执行等有关规定，及时制止，依法依规查处。深刻吸取湖南长沙居民自建房倒塌、河南安阳凯信达商贸有限公司火灾、四川金阳山洪灾害等安全事故中自然资源主管部门有关责任人因涉及土地、矿产和规划执法不严、查处整改不到位等问题受到处分的深刻教训，认真履职尽责。

二是及时报送、移送。按照有关文件要求，加强与纪检监察、法院、检察、公安等部门的协作配合，同时将违法占用耕地有关情况按规定及时报送组织、审计等部门，形成监管合力。涉嫌犯罪及违法违纪应当追究党纪政务责任的，应当依照有关规定移送相关机关处理；对于属于林草、发展改革、交通、农业农村、水利等其他部门职责范围的违法行为，要按规定及时移交相关部门处置。

三是依法履职。按照《自然资源执法人员履职尽责“十个必须”》的要求，坚守廉洁底线，坚持亲清关系，依法依规开展工作，不断提升执法力度、温度和透明度，维护好人民群众合法权益。

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